En relación con la citada consulta, hay que partir del artículo 210.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), relativo al cumplimiento de los contratos y a la recepción de la prestación, que establece lo siguiente:

“2. En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características. A la Intervención de la Administración correspondiente le será comunicado, cuando ello sea preceptivo, la fecha y lugar del acto, para su eventual asistencia en ejercicio de sus funciones de comprobación de la inversión.

A su vez, y particularmente en los contratos de obras, el artículo 243 de la LCSP, señala que:

“1. A la recepción de las obras a su terminación y a los efectos establecidos en esta Ley, concurrirá un facultativo designado por la Administración representante de esta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.

Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato en el plazo previsto en esta Ley.

En el caso de obras cuyo valor estimado supere los doce millones de euros en las que las operaciones de liquidación y medición fueran especialmente complejas, los pliegos podrán prever que el plazo de tres meses para la aprobación de la certificación final al que se refiere el párrafo anterior, podrá ser ampliado, siempre que no supere en ningún caso los cinco meses.

2. Si se encuentran las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas, el funcionario técnico designado por la Administración contratante y representante de esta, las dará por recibidas, levantándose la correspondiente acta y comenzando entonces el plazo de garantía.

Cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las instrucciones precisas fijando un plazo para remediar aquellos. Si transcurrido dicho plazo el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato.

(…)”.

Por su parte, el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP, en adelante), regula en su artículo 164 lo relativo al acta de recepción de las obras:

“1. El representante del órgano de contratación fijará la fecha de la recepción y, a dicho objeto, citará por escrito a la dirección de la obra, al contratista y, en su caso, al representante de la Intervención correspondiente.

El contratista tiene obligación de asistir a la recepción de la obra. Si por causas que le sean imputables no cumple esta obligación el representante de la Administración le remitirá un ejemplar del acta para que en el plazo de diez días formule las alegaciones que considere oportunas, sobre las que resolverá el órgano de contratación.

2. Del resultado de la recepción se levantará un acta que suscribirán todos los asistentes, retirando un ejemplar original cada uno de ellos”.

Así las cosas, parece claro que quien debe dar por recibidas las obras será el funcionario técnico designado por la Administración y representante de esta (ex art. 243.2 LCSP). Por tanto, el acto de recepción de las obras se postula como un acto unilateral del funcionario mencionado que será el encargado, oídas las partes, de recibir las mismas.

Sobre este carácter unilateral del acto de recepción tuvo ocasión de pronunciarse el Informe 13/2013, de 22 de mayo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón (al que hacen referencia posteriores informes como el Informe 4/2015, de 28 de septiembre de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Canarias o el Informe de la Intervención General de la Comunidad de Madrid de 5 de junio de 2018 relativo al concepto, finalidad y requisitos del acto de recepción):

“La recepción de las obras, acto formal y positivo de recepción o conformidad, viene regulada en los artículos 222.2 y 235 TRLCSP (artículo 218 LCSP), y en los artículos 108, 163 y siguientes RGLCAP. La recepción es pues un acto y un acta. Como acto, la recepción comprende el conjunto de actuaciones de inspección y comprobación de las obras para que, quienes asisten a la misma, presten su conformidad o disconformidad.

Según la STS de 18 de marzo de 1989, se trata de un acto unilateral «de modo que, aunque en su plasmación formal se exige la presencia del contratista y se produce en el curso de una relación jurídica contractual, se integra por una única voluntad, la de la Administración, en cuyas manos y a virtud del privilegio de la decisión ejecutoria, queda la calificación sobre el buen o mal cumplimiento del contrato, todo ello, obviamente, sin perjuicio de la interposición de los recursos que procedan (…).

Además de unilateral, se ha caracterizado el acto de recepción como un acto único, expreso (aunque puede ser tácito, recepción implícita en la doctrina de los hechos concluyentes) formal y definitivo; probatorio y no constitutivo, pues se limita a declarar, conforme o disconforme, una situación fáctica preexistente a la que el ordenamiento jurídico seguidamente le atribuye unos efectos, pero nunca creará situaciones jurídicas ex novo.

Desde la perspectiva formal, a la recepción como acta (el acta es un acto administrativo instrumental), aluden igualmente el TRLCSP y el RGCLAP revistiéndolo así de la solemnidad que requieren los actos administrativos. Si la recepción de obras es, al tiempo que una actuación administrativa material, un acto formal y positivo (artículo 222.2 TRLCSP), significa que le será de aplicación, entre otros, el mismo régimen impugnatorio de los actos administrativos (…).

Finalmente, hay que advertir que no se impugna el acta de recepción, en cuanto documento administrativo (acto instrumental), sino la actuación material de la Administración en la recepción que se concreta en la conformidad o disconformidad. Disconformidad con la que el contratista puede no estar de acuerdo, y está en su derecho a recurrir y no aquietarse a la misma.

El acta de recepción, en cuanto acto instrumental, consiste en una declaración de voluntad no negocial que tiene por objeto inmediato la declaración de voluntad de quienes concurren al acto de la recepción, la cual, es a la vez su objeto inmediato o directo y principal. Es la forma jurídica de constancia de un hecho y acto jurídico: el hecho de la recepción y la constancia de la conformidad o disconformidad con la misma. Y, en cuanto acto instrumental, el acta de recepción no es recurrible”.

Dicho esto, que la contratista no firmase el acta de recepción de las obras, no es óbice a que el funcionario de la administración las dé por recibidas igualmente. Recordemos, aquí, que el espíritu de este acto es que la obra se entregue a la Administración y comience a contar el plazo de garantía que establece la ley. Como contrapartida, la contratista podrá interponer los recursos que, en su caso, estime pertinentes. En este punto, este servicio advierte, para su reflexión, que se ha realizado un acta de recepción positiva, cuando todavía existen defectos que la contratista deberá subsanar. Por ello, entendemos que, si no ha lugar a recibir la obra, debería haberse dado un plazo para subsanar y haber fijado una nueva fecha, ya que la obra debe recibirse en buen estado, sin remates pendientes, conforme a las prescripciones técnicas establecidas, es decir, completa, tal y como señala el artículo 13 de la LCSP: “Los contratos de obras se referirán a una obra completa, entendiendo por esta la susceptible de ser entregada al uso general o al servicio correspondiente”.

Por su parte, y en lo referente a la solicitud de la contratista de que “previamente se le presente la certificación final y que se firme la factura correspondiente” hay que reproducir nuevamente el contenido del artículo 243.1, que en su párrafo segundo establece que la certificación final de la obra deberá ser aprobada “dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción”. Por ello, el acta de recepción es la que abre dicho plazo para la certificación final (y la consiguiente liquidación del contrato) y, por tanto, no podrá llevarse a cabo sin aprobar antes la mencionada acta de recepción.

Por último, en cuanto a la liquidación final del contrato, el propio artículo 243 de la LCSP, señala en el párrafo segundo de su apartado tercero, lo siguiente:

“Dentro del plazo de quince días anteriores al cumplimiento del plazo de garantía, el director facultativo de la obra, de oficio o a instancia del contratista, redactará un informe sobre el estado de las obras. Si este fuera favorable, el contratista quedará exonerado de toda responsabilidad, salvo lo dispuesto en el artículo siguiente, procediéndose a la devolución o cancelación de la garantía, a la liquidación del contrato y, en su caso, al pago de las obligaciones pendientes que deberá efectuarse en el plazo de sesenta días (…)” (el resaltado es nuestro).

En todo caso, habrá de estarse a las particularidades, si las hubiera, que los pliegos rectores y demás cláusulas que rijan el contrato establezcan al respecto.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En primer lugar, y dando respuesta a la primera cuestión planteada por esa Fundación: “¿Qué plazo prevé la Ley de Contratos para ampliar la ejecución de la obra?”,  hemos de indicarle que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), contempla en el artículo 195 la ampliación del plazo de ejecución de los contratos, señalando expresamente que el mismo será,  “por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor”, siempre que, como dice el citado precepto ”el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos”. 
 
Respecto de la tramitación del mismo y dando respuesta a la segunda cuestión planteada: Y jurídicamente ¿Qué tramitación conllevaría a efectos de formalización del expediente?, el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, regula en su artículo 100 el modo de proceder cuando el contratista solicita una “prórroga de ejecución” (denominada actualmente en la LCSP “ampliación de plazo”); conforme al mismo, el procedimiento sería el siguiente:
 
1º.- Petición de ampliación del plazo de ejecución por parte del contratista. Dicha petición habrá de efectuarse en un plazo máximo de quince días desde aquél en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones por las que estime no le es imputable y señalando el tiempo probable de su duración.
 
2º.- Resolución de la Administración. A la vista de dicha petición, la Administración, siempre antes de la terminación del plazo de ejecución del contrato, habrá de resolver sobre la ampliación del mismo.
En el caso de que la ampliación se hubiera solicitado en el último mes de ejecución del contrato, la Administración deberá resolver antes de los quince días siguientes a la terminación del plazo. En este caso, durante este plazo de quince días, no podrá continuar la ejecución del contrato, el cual se considerará extinguido el día en que expiraba el plazo previsto si la Administración denegara la prórroga solicitada, o no resolviera sobre ella.
 
Si el contratista no formulara su petición en el plazo antes señalado, la Administración podrá conceder dentro del mes último del plazo de ejecución, la prórroga que juzgue conveniente, con imposición, si procede, de las penalidades que establece el artículo 193.3 de la LCSP o, en su caso, las que se señalen en el pliego de cláusulas administrativas particulares, salvo que considere más aconsejable esperar a la terminación del plazo para proceder a la resolución del contrato.
 
Todo lo anterior, sin perjuicio de lo que pueda establecer sobre esta cuestión el pliego rector del correspondiente procedimiento.
 
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.
 
SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para responder a la citada consulta, hay que señalar que, en el ámbito de la contratación administrativa, hemos de partir necesariamente del principio de invariabilidad del contrato y, por tanto, del carácter restrictivo a la hora de interpretar los supuestos en que aquélla procede. En este sentido, el Consejo Consultivo de Castilla y León, en su Dictamen 77/2008, de 28 de febrero, y 1.456/2009, de 21 de enero de 2010, indica:

“(…) La contratación administrativa se rige por una serie de principios, entre ellos el de inalterabilidad o invariabilidad de lo pactado por las partes –principio ne varietur– recogido fundamentalmente en el artículo 4 de la LCAP y reconocido por la doctrina del Tribunal Supremo cuando señala que “existe un principio general de inalterabilidad de los contratos, salvo excepciones que, como tales, exigen una interpretación restrictiva” (Sentencia de 3 de mayo de 2001).

Entre dichas excepciones se encuentra la prerrogativa de la Administración de modificar unilateralmente los contratos administrativos, también denominada ius variandi, reconocida en el artículo 59.1 de la LCAP, privilegio que necesariamente ha de tener un carácter excepcional, como reconoce el Consejo de Estado en el Dictamen 3.371/1996, de 28 de noviembre: “(…) la novación objetiva del contrato obedezca a su razón de ser, se constriña a la excepcionalidad y no sea práctica que, por su frecuencia, pudiera convertirse en habitual, pues de lo contrario, se encubrirían contrataciones que no observarán los principios de publicidad, libre concurrencia y licitación, inspiradores y vertebradores del sistema de contratación pública” (…)”.

El artículo 190 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en adelante), atribuye al órgano de contratación la prerrogativa de modificar los contratos por razones de interés público, en los casos y en la forma previstos en los artículos 203 a 207 de la LCSP; pero, tal y como se ha señalado, esta potestad, ha de realizarse de manera excepcional y siempre que concurran los requisitos previstos legalmente, al poder resultar afectados los principios de igualdad, transparencia, publicidad y libre concurrencia.

El “ius variandi” permite, pues, a la Administración modificar el objeto del contrato cuando éste, en los términos inicialmente pactados, no satisfaga las necesidades de aquélla y, por ende, el interés público que subyace en toda contratación.

Centrándonos en el régimen de las modificaciones de los contratos regulado en la LCSP, el artículo 203, en su apartado segundo, establece lo siguiente:

“2. Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;

b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205.

(…)”.

El pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) del expediente que nos ocupa, según infiere la consultante, no admite modificaciones en el contrato; extremo que ha podido comprobarse tras consulta al propio PCAP, donde, en el apartado 28 del Anexo I, se establece que no hay modificaciones previstas, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 205 de la LCSP.

Por tanto, conviene traer a colación lo dispuesto por el artículo 205 de la LCSP, relativo a las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares:

“1. Las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares o que, habiendo sido previstas, no se ajusten a lo establecido en el artículo anterior, solo podrán realizarse cuando la modificación en cuestión cumpla los siguientes requisitos:

a) Que encuentre su justificación en alguno de los supuestos que se relacionan en el apartado segundo de este artículo.

b) Que se limite a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria”.

Apartado segundo del artículo 205 que diferencia tres posibles supuestos para justificar una modificación no prevista:

“2. Los supuestos que eventualmente podrían justificar una modificación no prevista, siempre y cuando esta cumpla todos los requisitos recogidos en el apartado primero de este artículo, son los siguientes:

a) Cuando deviniera necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados, siempre y cuando se den los dos requisitos siguientes:

(…).

b) Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:

(…).

c) Cuando las modificaciones no sean sustanciales. En este caso se tendrá que justificar especialmente la necesidad de las mismas, indicando las razones por las que esas prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial.

(…)”.

Resulta procedente, por tanto, observar si el caso que nos ocupa tiene encuadre en alguno de los tres supuestos señalados, a fin de justificar la modificación del contrato.

La consultante señala que las modificaciones vienen a introducir nuevos tramos de tuberías, así como un cambio del depósito, mientras que las líneas de actuación del proyecto, los objetivos y la Sectorización y Sensorización de la Red, no sufren variaciones. Lo mismo ocurre con la cuantía total del presupuesto, así como las cuantías desglosadas por capítulo, cuyos valores se mantienen igual que en el Proyecto originario.

La entidad consultante, asimismo, entiende que no se trataría de una modificación sustancial, por lo que es conveniente destacar lo establecido por la letra c) del apartado 2º del artículo 205, que expone cuando estamos ante una modificación sustancial:

“Una modificación de un contrato se considerará sustancial cuando tenga como resultado un contrato de naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio. En cualquier caso, una modificación se considerará sustancial cuando se cumpla una o varias de las condiciones siguientes:

1.º Que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando la obra o el servicio resultantes del proyecto original o del pliego, respectivamente, más la modificación que se pretenda, requieran de una clasificación del contratista diferente a la que, en su caso, se exigió en el procedimiento de licitación original.

2.º Que la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato inicial.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando, como consecuencia de la modificación que se pretenda realizar, se introducirían unidades de obra nuevas cuyo importe representaría más del 50 por ciento del presupuesto inicial del contrato.

3.º Que la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando:

(i) El valor de la modificación suponga una alteración en la cuantía del contrato que exceda, aislada o conjuntamente, del 15 por ciento del precio inicial del mismo, IVA excluido, si se trata del contrato de obras o de un 10 por ciento, IVA excluido, cuando se refiera a los demás contratos, o bien que supere el umbral que en función del tipo de contrato resulte de aplicación de entre los señalados en los artículos 20 a 23.

(ii) Las obras, servicios o suministros objeto de modificación se hallen dentro del ámbito de otro contrato, actual o futuro, siempre que se haya iniciado la tramitación del expediente de contratación”.

Analizando las tres condiciones que establece precepto descrito, podemos destacar lo siguiente:

1. En primer lugar, y respecto de la primera de las condiciones legalmente establecidas que determinan el carácter sustancial de la modificación, no nos parece que los cambios en los   tramos de tubería y el cambio de depósito, supongan cambios en las condiciones del contrato hasta el punto de afectar a la concurrencia o a las características de las ofertas presentadas; sobre todo porque dicha modificación no tiene impacto económico alguno en el presupuesto de ejecución material de la obra, según resulta de los términos de la consulta.

2. Lo mismo ocurre con la segunda de las condiciones referida a que la modificación no suponga un beneficio del contratista, alterando el equilibrio económico. Como se ha señalado, la cuantía total del presupuesto no sufre alteraciones, por lo que no se cumpliría este supuesto.
3. Finalmente, que se amplíe de forma importante el ámbito del contrato: para ello el apartado establece tres supuestos: que el valor de modificación suponga una alteración del 15 por ciento del precio inicial del mismo (condición que no ocurre en nuestro caso, como hemos visto), que supere el umbral para ser considerado SARA (tampoco ocurre), o que las obras se hallen dentro de otro contrato iniciado (que, y salvo desconocimiento por parte de este servicio, no se da el caso).

Por tanto, a nuestro juicio, la modificación que se pretende llevar a cabo podría encuadrarse dentro de uno de los supuestos detallados en el artículo 205.2 de la LCSP. En concreto, en la del apartado c) al tratarse de una modificación que no tiene el carácter de sustancial, siempre y cuando, se justifique la necesidad de las mismas, indicando las razones por las que esas prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial.

No obstante lo anterior, será el órgano de contratación quien deba analizar si se dan o no los requisitos establecidos y que han sido analizados anteriormente, a fin de analizar la viabilidad de poder llevar a cabo la modificación del contrato en cuestión, o en su caso, llevar a cabo una nueva licitación a tal efecto.

Por su parte, es conveniente recordar lo detallado por el artículo 206.1 de la LCSP:

“1. En los supuestos de modificación del contrato recogidas en el artículo 205, las modificaciones acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para los contratistas cuando impliquen, aislada o conjuntamente, una alteración en su cuantía que no exceda del 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido.

Y, por último, lo regulado por el artículo 242 de la LCSP, relativo a la modificación del contrato de obras:

“1. Serán obligatorias para el contratista las modificaciones del contrato de obras que se acuerden de conformidad con lo establecido en el artículo 206. En caso de que la modificación suponga supresión o reducción de unidades de obra, el contratista no tendrá derecho a reclamar indemnización alguna.

2. Cuando las modificaciones supongan la introducción de unidades de obra no previstas en el proyecto o cuyas características difieran de las fijadas en este, y no sea necesario realizar una nueva licitación, los precios aplicables a las mismas serán fijados por la Administración, previa audiencia del contratista por plazo mínimo de tres días hábiles. Cuando el contratista no aceptase los precios fijados, el órgano de contratación podrá contratarlas con otro empresario en los mismos precios que hubiese fijado, ejecutarlas directamente u optar por la resolución del contrato conforme al artículo 211 de esta Ley

(…)”.

En definitiva, y sin perjuicio de lo anteriormente expuesto sobre el alcance de la modificación objeto de consulta y su posible encaje en el artículo 205 de la LCSP, corresponde al órgano de contratación justificar en el expediente de modificación su viabilidad, así como tramitar dicha modificación siguiendo el procedimiento establecido tanto en la LCSP, como en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Finalmente, indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En primer lugar, hemos de indicarle que lo que este servicio pueda establecer lo es con independencia de lo que, finalmente, decida el órgano de contratación del que deriva la presente consulta, pues es a él al que le corresponderá apreciar el cumplimiento de la circunstancia de excepcionalidad para proceder a la revisión de precios que establece el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras (en adelante RDL 3/2022).

Advertido lo anterior, pasamos a dar respuesta a las cuestiones planteadas en el escrito de consulta, que se pueden resumir en tres:

• Si, dentro del supuesto de hecho que se plantea (no finalización de la obra dentro de plazo por demora del contratista),  podemos considerar que el contrato se encuentra en ejecución.
• Si cabe la revisión excepcional de precios que regula el RDL 3/2022
• ¿Entre qué periodos se debería realizar la revisión excepcional de precios?

Para dar respuesta a la primera cuestión debemos partir de la distinción entre plazo de duración y plazo de ejecución del contrato; para ello, traemos a colación el Informe emitido el 18 de marzo de 2009 por D. Rafael Domínguez Olivera, Abogado del Estado Jefe en el Ministerio de Fomento:

“Es doctrina general en materia de contratos que el plazo puede fijarse:

a) Como plazo de duración: En este caso, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente [por ejemplo, en contratos de servicios celebrados por un período determinado tales como limpieza, mantenimiento, etc].

b) Como plazo de ejecución: En este supuesto, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. Por ello, el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no).

(…) También para estos contratos (se refiere el Abogado del Estado a los contratos con plazo de ejecución) rige el artículo 204 de la LCSP: «Los contratos se extinguirán por cumplimiento o por resolución». Sin embargo, la diferencia está en que, en los contratos con plazo de ejecución, cuando expira el plazo inicial pactado sin que todavía se haya realizado totalmente la prestación pactada: – No puede considerarse extinguido el contrato por cumplimiento, puesto que estos contratos sólo se cumplen cuando se realiza la prestación pactada (con independencia de si se esto ocurre antes o después de la fecha inicial señalada en el contrato). – Sí podría quedar extinguido el contrato por resolución (fundada en el incumplimiento del plazo imputable al contratista) pero para ello sería necesario tramitar el correspondiente expediente de resolución.

(…)”.

En la actual Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), el artículo 209 se pronuncia en los mismos términos que el artículo 204 de la antigua Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público: “Los contratos se extinguirán por su cumplimiento o por resolución, acordada de acuerdo con lo regulado en esta Subsección 5.ª”.

De acuerdo con lo expuesto, y en el caso planteado, el contrato de obras a que se refiere la consultante estaría en plazo de ejecución hasta que el órgano de contratación haya recibido la obra y haya aprobado la liquidación del contrato; salvo que dicho órgano decida resolver el contrato, en cuyo caso esta resolución lo dará por finalizado en los términos que la misma establezca.

En cuanto a la pregunta sobre si, una vez que el contrato está en ejecución, cabe la revisión excepcional de precios, debemos partir de lo que dispone el RDL 3/2022 que, en su artículo 6.1 indica expresamente que la posibilidad de una revisión excepcional de precios se reconocerá al contratista “siempre que concurra la circunstancia establecida en este real decreto-ley”. Dicha circunstancia, que se prevé en el artículo 7, deberá ser apreciada por el órgano de contratación, previa solicitud del contratista (artículo 9).

Finalmente, en lo que respecta a los periodos que deben tenerse en cuenta para la revisión, la consultante se refiere al artículo 104 de la LCSP; no obstante, tal y como se ha indicado anteriormente, únicamente el RDL 3/2022 habilita para poder aplicar la revisión excepcional de precios a un contrato de obras, dentro de los términos que el mismo establece. Así, indica: “Dicha revisión excepcional se reconocerá con independencia del régimen jurídico que por razón temporal o de la materia se aplique al contrato.” (artículo 6.1). En consecuencia, no regirá en estos casos la LCSP, sino el RDL 3/2022 que, por lo que respecta a esta última cuestión planteada, regula los criterios de cálculo de la revisión excepcional de precios en su artículo 8.

Recapitulando, y como conclusión, podemos indicar que:

- El contrato referido en la consulta está en plazo de ejecución.

- La revisión excepcional de precios se habilita en virtud del RDL 3/2022, sin que sea de aplicación el régimen jurídico que por razón temporal o de la materia se aplique al contrato.

- Cabrá la revisión excepcional de precios si concurre la circunstancia prevista en el artículo 7 del RDL 3/2022.

- La revisión excepcional de precios se calculará conforme a lo establecido en el artículo 8 del RDL 3/2022.

- En todo caso, corresponderá al órgano de contratación apreciar si concurre la circunstancia prevista en el artículo 7 del RDL 3/2022, previa solicitud del contratista.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante para la unidad destinataria de la misma.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta, y según resulta de los antecedentes expuestos, podemos concluir que la figura que pretende llevar a cabo esa entidad es la de cesión del contrato.
La cesión de los contratos administrativos se define como un negocio voluntario y bilateral, que supone una novación modificativa -no extintiva- subjetiva, en la que el contratista de modo voluntario traspasa a un tercero su posición -la totalidad de los derechos y obligaciones-, en el contrato objeto de cesión, previa autorización de la Administración contratante (el órgano de contratación).
El Pliego de Condiciones económico-Administrativas que constituye ley del contrato, no se refiere a la cesión del contrato, indicando únicamente en su artículo 23, entre los supuestos de caducidad de la concesión, la “Transferencia de la concesión sin autorización del Ayuntamiento”.
En la actualidad, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) regula la cesión de los contratos en su artículo 214. No obstante, dado que el contrato a que se refiere esa entidad data del año 1994, hemos de tener en cuenta las disposiciones transitorias de la citada Ley; en concreto, lo establecido en la disposición transitoria primera que, en su apartado segundo, establece:
“Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación, duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior”.
La cesión de los contratos se regula en la LCSP dentro de la sección tercera, del capítulo I, del título I, del Libro II, que se ocupa de “los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos”; por lo tanto, habrá que tener en cuenta la normativa de aplicación al contrato que nos ocupa en la fecha de adjudicación del mismo: XX de abril de 1994.
En el ámbito estatal, regían la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril (en adelante LCE), legislación básica de aplicación a las entidades locales a raíz de su modificación llevada a cabo por el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo. El desarrollo reglamentario de la citada ley lo constituía el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el cual se aprobó el Reglamento General de Contratación del Estado (de ahora en adelante, RGCE).
En el ámbito local, resultan aplicables el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 (RCCL, en adelante) y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 (RSCL, en adelante).
El artículo primero del pliego prevé como objeto del contrato “el otorgamiento de la concesión administrativa para la construcción, mediante el correspondiente proyecto y subsiguiente gestión y explotación de un aparcamiento público subterráneo para vehículos automóviles, ubicado en el XX, con una capacidad mínima para XX automóviles”. Dicho objeto coincide con lo dispuesto en el artículo 114 del RSCL que establece lo siguiente:
“1. Los servicios de competencia de las Entidades locales podrán prestarse mediante concesión administrativa, salvo en los casos en que esté ordenada la gestión directa.
2. La concesión podrá comprender:
a) la construcción de una obra o instalación y la subsiguiente gestión del servicio a que estuvieren afectas”.
El objeto del contrato responde, pues, a la naturaleza del actual contrato de concesión de obra pública que delimita como tipo contractual el artículo 12 de la LCSP. No obstante, esta tipificación no aparecía en la normativa que, en la fecha de licitación del contrato, resultaba de aplicación, aunque en esencia responda a la definición del mismo, contrato que comprende la ejecución de la obra y su posterior explotación.
Por tanto, en dicha fecha podríamos hablar de la existencia de un contrato mixto: contrato de obras (construcción de los aparcamientos) y gestión de servicio público (gestión y explotación de los aparcamientos). La LCE no contemplaba expresamente la figura del contrato mixto; empero, podemos traer a colación el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado 3/1995, de 22 de marzo que, si bien, referido a la cuestión de la clasificación en un contrato mixto de obra y asistencia, puede resultar de aplicación al caso que nos ocupa. En el citado informe, la Junta indicaba:
“(…) 2. La determinación de la clasificación exigible en cada contrato requiere con carácter previo una calificación del mismo que determine su naturaleza jurídica y una vez que se ha llegado a la consideración del contrato como contrato mixto, es decir, en el caso concreto que se somete a consulta, que contiene prestaciones relativas a contratos de obras y a contratos de asistencia en su modalidad de consultoría, aplicar las normas de la legislación de contratos del Estado que determinan el régimen jurídico de los contratos mixtos.
De las dos posturas doctrinales existentes en orden a la regulación de los contratos mixtos ­ la teoría de la combinación de normas de las distintas prestaciones y la teoría de la aplicación de normas de la prestación principal-, la vigente legislación de contratos del Estado se inclina por la segunda al establecer el artículo 240 del Reglamento General de Contratación del Estado que "aún cuando el empresario deba realizar obras accesorias de instalación y montaje de los bienes se considerará el contrato como de suministro, siempre que tales operaciones constituyan una obligación impuesta en los correspondientes pliegos de bases" añadiendo que "por el contrario, cuando a juicio del órgano de contratación, dado el tiempo que precise la ejecución de la obra subsiguiente y el porcentaje que represente en el precio total deba considerarse la obra como elemento principal y el suministro como accesorio, se regulará íntegramente el negocio por el Título II del presente Libro".
Esta norma reglamentaria que en su dicción expresa se refiere a contratos mixtos de obras y suministro, aunque debe aplicarse a contratos mixtos de obras y asistencia en virtud de lo preceptuado en el artículo 1 del Decreto 1005/1974, de 4 de abril, permite resolver sin dificultad la cuestión de la clasificación exigible, dado que si el contrato mixto de obra y suministro dará lugar a la exigencia de clasificación sólo cuando se califique como contrato de obras y no de suministro (al no estar establecido este requisito para este último contrato) por idéntica razón, el contrato mixto de obras y asistencia dará lugar a la exigencia de clasificación de contratistas de obras cuando se califique como contrato de tal carácter y a la exigencia de clasificación de empresa consultora cuando el contrato se califique de asistencia, teniendo en cuenta que, como hemos indicado, en los contratos mixtos su calificación determina la aplicación del régimen jurídico correspondiente. (…)”
La LCE y el RCE regulaban tanto la cesión del contrato de obras, como la cesión del contrato de gestión de servicio público. El artículo 58 de la LCE, referido al contrato de obras, establecía: “Los derechos dimanantes de un contrato de obras podrán ser cedidos a tercero siempre que las cualidades personales o técnicas del cedente no hayan sido razón determinante de la adjudicación del contrato”; por su parte, los artículos 182 y 183 del RCE se pronunciaban en los siguientes términos:
“Artículo 182
Los derechos dimanantes de un contrato de obra podrán ser cedidos a tercero siempre que las cualidades personales o técnicas del cedente no hayan sido razón determinante de la adjudicación del contrato.
El cesionario quedará subrogado en todos los derechos y obligaciones que correspondían al cedente.
Artículo 183
Para que los adjudicatarios puedan ceder sus derechos a terceros deberán cumplirse los siguientes requisitos:
1. Que la Administración autorice expresamente y con carácter previo la cesión.
2. Que el cedente tenga ejecutado, al menos, un 20 por 100 del presupuesto total del contrato.
3. Que se formalice la cesión en escritura pública”.
Respecto del contrato de gestión de servicios públicos, el artículo 81 de la LCE disponía que “La cesión del contrato de gestión de servicios púbicos requerirá la aprobación previa de la autoridad que lo hubiera otorgado, siendo preciso que el primitivo empresario haya realizado la explotación durante el plazo mínimo de cinco años, y no surtirá efectos en tanto no se formalice el negocio en escritura pública”. En los mismos términos se manifestaba el RCE en su artículo 234: “La cesión del contrato de gestión de servicios públicos requerirá la aprobación previa de la Autoridad que lo hubiera otorgado, siendo preciso que el primitivo empresario haya realizado la explotación durante el plazo mínimo de cinco años, y no surtirá efectos en tanto no se formalice el negocio en escritura pública”.
De acuerdo con lo expuesto, y dando contestación a lo solicitado por ese Ayuntamiento, indicar que puede llevarse a cabo la cesión del contrato siempre que se realice dentro de los términos que la LCE establece para la misma, ya sea aplicando la regulación de la cesión del contrato de obras o la de la gestión de servicios públicos, dependiendo, tal y como se ha indicado, de cuál sea la prestación principal del contrato que nos ocupa, y siempre que el cesionario tenga plena capacidad de obrar y no se encuentre incurso en ninguna prohibición para contratar (artículo 9 de la LCE).
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.
 
 
SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta, y según resulta de lo expuesto por la consultante, la contratista ante la imposibilidad de continuar con la ejecución del contrato por circunstancias sobrevenidas (absorción de deudas motivadas por una subrogación) propone al órgano de contratación el traspaso (de acuerdo con el tenor literal de la consulta) del contrato menor a otra empresa del mismo grupo. De manera que podemos concluir que la figura que pretende llevar a cabo esa entidad es la de cesión del contrato.

La cesión de los contratos administrativos se define como un negocio voluntario y bilateral, que supone una novación modificativa -no extintiva- subjetiva, en la que la contratista de modo voluntario traspasa a un tercero su posición -la totalidad de los derechos y obligaciones-, en el contrato objeto de cesión, previa autorización de la Administración contratante (el órgano de contratación).

En la actualidad, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) regula la cesión de los contratos en su artículo 214, disponiendo: “1. Al margen de los supuestos de sucesión del contratista del artículo 98 y sin perjuicio de la subrogación que pudiera producirse a favor del acreedor hipotecario conforme al artículo 274.2 o del adjudicatario en el procedimiento de ejecución hipotecaria en virtud del artículo 275, la modificación subjetiva de los contratos solamente será posible por cesión contractual, cuando obedezca a una opción inequívoca de los pliegos, dentro de los límites establecidos en el párrafo siguiente.

A tales efectos, los pliegos establecerán necesariamente que los derechos y obligaciones dimanantes del contrato podrán ser cedidos por el contratista a un tercero siempre que las cualidades técnicas o personales del cedente no hayan sido razón determinante de la adjudicación del contrato, y de la cesión no resulte una restricción efectiva de la competencia en el mercado. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 2, letra b), no podrá autorizarse la cesión a un tercero cuando esta suponga una alteración sustancial de las características del contratista si estas constituyen un elemento esencial del contrato.

(…)

2. Para que los contratistas puedan ceder sus derechos y obligaciones a terceros, los pliegos deberán contemplar, como mínimo, la exigencia de los siguientes requisitos:

a) Que el órgano de contratación autorice, de forma previa y expresa, la cesión. Dicha autorización se otorgará siempre que se den los requisitos previstos en las letras siguientes. El plazo para la notificación de la resolución sobre la solicitud de autorización será de dos meses, trascurrido el cual deberá entenderse otorgada por silencio administrativo.

b) Que el cedente tenga ejecutado al menos un 20 por 100 del importe del contrato o, cuando se trate de un contrato de concesión de obras o concesión de servicios, que haya efectuado su explotación durante al menos una quinta parte del plazo de duración del contrato. No será de aplicación este requisito si la cesión se produce encontrándose el contratista en concurso aunque se haya abierto la fase de liquidación, o ha puesto en conocimiento del juzgado competente para la declaración del concurso que ha iniciado negociaciones para alcanzar un acuerdo de refinanciación, o para obtener adhesiones a una propuesta anticipada de convenio, en los términos previstos en la legislación concursal.

No obstante lo anterior, el acreedor pignoraticio o el acreedor hipotecario podrá solicitar la cesión en aquellos supuestos en que los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios los pliegos prevean, mediante cláusulas claras e inequívocas, la posibilidad de subrogación de un tercero en todos los derechos y obligaciones del concesionario en caso de concurrencia de algún indicio claro y predeterminado de la inviabilidad, presente o futura, de la concesión, con la finalidad de evitar su resolución anticipada.

c) Que el cesionario tenga capacidad para contratar con la Administración y la solvencia que resulte exigible en función de la fase de ejecución del contrato, debiendo estar debidamente clasificado si tal requisito ha sido exigido al cedente, y no estar incurso en una causa de prohibición de contratar.

d) Que la cesión se formalice, entre el adjudicatario y el cesionario, en escritura pública.

3. El cesionario quedará subrogado en todos los derechos y obligaciones que corresponderían al cedente.”

En el caso que nos ocupa, se nos plantea sobre la posibilidad de ceder un contrato menor, por lo que hemos de partir de los artículos 118 y 131 de la LCSP, reguladores del régimen jurídico del contrato menor. A la vista de la citada regulación, se observa que los contratos menores presentan un régimen de tramitación bastante simplificado en el que no es necesario que figuren en el expediente los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, y al no excluir el artículo 214, al regular la cesión, a  los contratos menores, este servicio entiende que nada obsta a que pueda llevarse a efecto la cesión del contrato objeto de la consulta si se observan las previsiones legales contenidas en el citado artículo.

De manera que, para que la cesión opere, se requiere:

• Autorización, de forma previa y expresa del órgano de contratación.
• Que el cedente tenga ejecutado al menos un 20 por 100 del importe del contrato
• Que el cesionario tenga capacidad para contratar con la Administración.
• Formalización de la cesión entre el adjudicatario y el cesionario en escritura pública.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

Sobre la obligatoriedad de incluir condiciones especiales de ejecución en el contrato, hemos de partir de lo dispuesto en la LCSP, cuyo Preámbulo indica: “(…) Se incluyen en los contratos públicos consideraciones de tipo social, medioambiental y de innovación y desarrollo. Estas consideraciones podrán incluirse tanto al diseñarse los criterios de adjudicación, como criterios cualitativos para evaluar la mejor relación calidad-precio, o como condiciones especiales de ejecución, si bien su introducción está supeditada a que se relacionen con el objeto del contrato a celebrar. En particular, en el caso de las condiciones especiales de ejecución, la Ley impone la obligación al órgano de contratación de establecer en el pliego al menos una de las condiciones especiales de ejecución de tipo medioambiental, social o relativas al empleo que se listan en el artículo 202 (…)”. El subrayado es nuestro.
Esa obligación a que se refiere el Preámbulo de la LCSP se contiene en su artículo 202 que señala que “(…) En todo caso, será obligatorio el establecimiento en el pliego de cláusulas administrativas particulares de al menos una de las condiciones especiales de ejecución de entre las que enumera el apartado siguiente”.
No obstante, el citado artículo comienza indicando que “Los órganos de contratación podrán establecer condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato (…)”.
Para comprender esa facultad y obligación a que se refiere el citado artículo, hemos de traer a colación lo dispuesto por el TACRC que, en su Resolución nº 1071/2018 indica: “(…) la voluntariedad de la condición especial deriva de los preceptos citados de la Directiva 2014/24 (artículo 70) y LCSP (artículo 202), lo que es distinto del hecho de que la LCSP imponga que en cada contrato se introduzca al menos una condición especial, lo que implica que es obligatorio establecer una, pero la que se establezca es de configuración voluntaria, no obligatoria determinada por Ley o por pacto contractual (…)”. El subrayado es nuestro.
Así pues, y de acuerdo con lo establecido por el TACRC, podemos indicar que cuando el artículo 202 utiliza el término “podrán”, lo que está indicando es que la condición especial que se establezca será de configuración voluntaria para el órgano de contratación, pero que en el pliego debe establecerse al menos una de las que enumera el citado artículo: consideraciones económicas, relacionadas con la innovación, de tipo medioambiental o de tipo social.
En consonancia con lo anterior, los modelos de pliegos de cláusulas administrativas particulares aprobados por el titular de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, de general aplicación para la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, organismos autónomos y entes del sector público regional que, a efectos de la legislación aplicable, tienen la consideración de Administraciones Públicas, establecen en el apartado correspondiente a las “condiciones especiales de ejecución” la obligatoriedad de que el órgano de contratación establezca en el pliego, al menos, una de las que prevé el artículo 202 de la LCSP.
 
En cualquier caso, a la hora de establecer una condición especial de ejecución, el órgano de contratación deberá tener en cuenta, tal y como señala el TARC en la citada resolución, que se cumplen los requisitos del artículo 202: “(…) que estén vinculadas al objeto del contrato, en el sentido del artículo 145, no sean directa o indirectamente discriminatorias, sean compatibles con el derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación y en los pliegos (…)”.
Una vez determinada la(s) condición(es) especial(es) de ejecución en el correspondiente pliego, resulta relevante vigilar su cumplimiento y determinar previamente en aquél las consecuencias derivadas de su incumplimiento. A tal efecto, el apartado 3 del artículo 202 señala:
“Los pliegos podrán establecer penalidades, conforme a lo previsto en el apartado 1 del artículo 192, para el caso de incumplimiento de estas condiciones especiales de ejecución, o atribuirles el carácter de obligaciones contractuales esenciales a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211. Cuando el incumplimiento de estas condiciones no se tipifique como causa de resolución del contrato, el mismo podrá ser considerado en los pliegos, en los términos que se establezcan reglamentariamente, como infracción grave a los efectos”.
De acuerdo con lo anterior, el órgano de contratación tiene dos posibilidades en caso de incumplimiento de las condiciones especiales de ejecución que se hayan previsto en el pliego:

• O establecer penalidades
• O atribuirles el carácter de obligaciones contractuales esenciales, a los efectos de su posible resolución.

El pliego debe recoger, como consecuencia del incumplimiento, una u otra. Respecto de la segunda opción, hay que tener en cuenta que, tal y como señala la citada resolución del TACRC, “(…) las condiciones especiales de ejecución, pueden establecerse como tales pero solo pueden calificarse como obligaciones esenciales si se delimitan y configuran debidamente, no de forma meramente genérica (…)”.
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.
 
 
SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Tal y como usted señala en su escrito de consulta el Estado, a través del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo (en adelante, RDL 3/2022), ha establecido una serie de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras. El RDL 3/2022, ha sido posteriormente modificado por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo.

El artículo 6.3. del RDL 3/2022 establece que “Lo dispuesto en este Título también será aplicable en el ámbito de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla que así lo acuerden”.

En virtud de lo indicado, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, mediante Acuerdo de 22/03/2022, del Consejo de Gobierno, ha dispuesto la aplicación en el ámbito de la comunidad

autónoma de las medidas en materia de revisión excepcional de precios en los contratos de obras del sector público contenidas en el título II del RDL 3/2022.

El artículo 7 del RDL 3/2022, regula el reconocimiento de la revisión excepcional de precios en los siguientes términos:

“1. La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final.

A estos efectos se considerará que existe tal impacto cuando el incremento del coste de materiales siderúrgicos, materiales bituminosos, aluminio o cobre, calculado aplicando a los importes del contrato certificados en un periodo determinado, que no podrá ser inferior a un ejercicio anual ni superior a dos ejercicios anuales, su fórmula de revisión de precios si la tuviera, y, en su defecto, aplicando la que por la naturaleza de las obras le corresponda de entre las fijadas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, exceda del 5 por ciento del importe certificado del contrato en ese mismo período. El cálculo de dicho incremento se efectuará suprimiendo de la fórmula aplicable al contrato los términos que representan los elementos de coste distintos de los antes citados, e incrementando el término fijo, que representa la fracción no revisable del precio del contrato, en el valor de los coeficientes de los términos suprimidos, de forma que la suma de todos los coeficientes mantenidos más el término fijo sea la unidad.

Por Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública, previo informe del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, se podrán establecer otros materiales cuyo incremento de coste deba tenerse también en cuenta a los efectos anteriores.

2. La cuantía de la revisión excepcional a la que se refiere este artículo no podrá ser superior al 20 por ciento del precio de adjudicación del contrato. Dicha cuantía no se tomará en consideración a los efectos del límite del 50 por ciento previsto en el artículo 205.2. de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, y en el artículo 111.2 del Real Decreto Ley 3/2020, de 4 de febrero; ni a los efectos de otros límites sobre modificaciones previstos en la normativa anterior que fuese de aplicación al contrato”.

De acuerdo con lo indicado, una vez que se han determinado los casos susceptibles de revisión excepcional, según lo dispuesto en el citado artículo 6, para saber si procede o no el reconocimiento de dicha revisión el órgano de contratación habrá de tener en cuenta si el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras ha tenido un “impacto directo y relevante en la economía del contrato”. Ese impacto habrá podido tener lugar durante la vigencia del contrato y hasta su finalización, entendiendo como tal una vez que se ha formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final (artículo 7.1 del RDL 3/2022).

Para considerar que existe tal impacto, el órgano de contratación deberá calcular cuál ha sido el incremento del coste de los materiales a que se refiere el RDL 3/2022, para lo cual, la citada norma tiene en cuenta un determinado periodo, dentro del plazo de duración del contrato, que no podrá ser inferior a un ejercicio anual ni superior a dos ejercicios anuales. A los importes del contrato certificados en este periodo, habrá que aplicar la fórmula de revisión de precios del contrato, si la tuviera; en caso contrario, se aplicaría la que por la naturaleza de las obras le corresponda de entre las fijadas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre. Una vez realizado el cálculo, se considerará que existe un impacto directo y relevante en la economía del contrato, cuando el incremento del coste de los materiales sea superior al 5 por ciento del importe certificado del contrato en el periodo que hayamos tenido en cuenta para realizar el cálculo.

Así pues, lo que el artículo 7 del RDL 3/2022 determina es cuándo podemos considerar que ha existido un impacto económico en el contrato de tal magnitud que comporte la revisión excepcional de precios que regula el RDL 3/2022; ello, una vez determinado el incremento del coste de los materiales del contrato calculado con referencia a un periodo determinado que no puede ser inferior a un ejercicio anual, lo que indefectiblemente supone que, para considerar si existe o no ese impacto, el contrato no puede tener una duración inferior a un año; si fuera así, no podría calcularse cuál ha sido el importe del incremento de costes que el RDL 3/2022 conviene que tiene que concurrir  para  que se produzca el impacto al que el mismo se refiere.

No obstante lo establecido anteriormente, hemos de indicarle que lo que este servicio pueda establecer lo es con independencia de lo que, finalmente, decida el órgano de contratación del correspondiente expediente, pues es a él al que le corresponderá apreciar el cumplimiento de la circunstancia de excepcionalidad para proceder a la revisión de precios que establece el RDL 3/2022.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Se plantean por el consultante determinados extremos relacionados con la tramitación de los contratos menores de obras, relativos a la obligatoriedad o no del acta de recepción y certificación final y al cómputo de los intereses de demora.

Así, para los contratos menores, dada su escasa cuantía, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) establece un régimen de tramitación bastante simplificado en el que sólo se exige un informe del órgano de contratación que justifique el no fraccionamiento del contrato, la aprobación del gasto y la factura correspondiente; en el contrato menor de obras, además, debe constar el presupuesto de las obras y, en su caso, el proyecto y el informe de las oficinas o unidades de supervisión sobre estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra (ex artículo 118 de la LCSP). No se refiere la normativa contractual, expresamente, al acto de recepción de las obras ni a la certificación final de las mismas en los contratos menores.

Por su parte, el artículo 72.1 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), señala lo siguiente:

“1. En los contratos menores podrá hacer las veces de documento contractual la factura pertinente, que deberá contener los datos y requisitos establecidos en el Real Decreto 2402/1985, de 18 de diciembre, por el que se regula el deber de expedir y entregar factura que incumbe a los empresarios y profesionales. En todo caso, la factura deberá contener las siguientes menciones:

a) Número y, en su caso, serie. La numeración de las facturas será correlativa.

b) Nombre y apellido o denominación social, número de identificación fiscal y domicilio del expedidor.

c) Órgano que celebra el contrato, con identificación de su dirección y del número de identificación fiscal.

d) Descripción del objeto del contrato, con expresión del servicio a que vaya destinado.

e) Precio del contrato.

f) Lugar y fecha de su emisión.

g) Firma del funcionario que acredite la recepción.

En este sentido, pese a que el artículo 243 de la LCSP requiera un acta de recepción y una certificación final de la obra, la normativa no se refiere expresamente a que en los contratos menores se requieran dichos extremos, por lo que, teniendo en cuenta la propia agilidad y simplicidad de la tramitación de este tipo de contratos, bastaría únicamente con la factura correctamente conformada, que haría a su vez las veces de acta de recepción y certificación final, no resultando obligatorio, por tanto, el uso de estos actos.

De cualquier modo, no basta con que únicamente se presente la factura si no que la misma debe ser conformada de forma expresa, en su caso, por el funcionario a quien corresponda, ya que la Administración debe asegurarse que el contrato ha sido cumplido debidamente, comprobando su correcta ejecución; así se infiere de lo dispuesto en el artículo 210.1 de la LCSP que indica que (el resaltado es nuestro) El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación. La factura conformada se postula, por tanto, como un documento esencial que acredita la realización de lo contratado, su alcance y precio, así como la recepción de la obra.

No obstante, a pesar de que no se ha considerado que el acta de recepción y la certificación final sean obligatorias para contratos menores de obras, nada obsta a que se puedan llevar a cabo dichos trámites. Es más, existen determinadas obras menores que, debido a su envergadura, dimensión, precio o duración, resultaría recomendable que constasen en el expediente trámites como los indicados.

De este modo, podríamos encontrarnos ante contratos menores de obras en los que exista un proyecto que requiera de una serie de extremos y elementos detallados que luego sea necesario certificar, por lo que, tanto el acta de recepción de las obras como la certificación final de las mismas (e incluso las posibles certificaciones parciales que se puedan ir haciendo a lo largo del mismo), resultarían indispensables para la correcta tramitación y ejecución del contrato.

En cuanto a la pregunta de la consultante sobre si se considera la factura como acto de recepción, ¿tendría la administración 3 meses para emitir la certificación final de obra? Hemos de responder que, si hemos considerado que para contratos menores no es necesario ni el acto de recepción de la obra ni la certificación final de la misma, bastando únicamente con la conformación de la factura, operaría la regla establecida en el artículo 198.4 de la LCSP según la cual la contratista deberá presentar la factura en tiempo y forma en el plazo de 30 días desde la entrega de las obras y la Administración dispone de otros 30 días para su conformación y pago, desde la correcta presentación de la misma.

Por su parte, si se ha optado en el procedimiento por llevar a cabo el acta de recepción y certificación final de la obra, habrá de tener en cuenta lo previsto a tal efecto por el artículo 243.1 de la LCSP, que otorga a la Administración un plazo de 3 meses para emitir la certificación final de la obra.

Por otro lado, sobre la cuestión relativa a la reclamación de intereses de demora trascurrido un mes y 12 días desde la presentación de la factura, hemos de partir de nuevo del artículo 198.4 de la LCSP:

“4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de la correcta presentación de la factura, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono”.

Así, la LCSP establece un plazo máximo de 30 días desde la fecha de la aprobación de las certificaciones de obra o documentos que acrediten la conformidad para proceder al pago del precio. Además, supedita el inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses a que la contratista haya presentado correctamente la factura; extremo este último importante, como recuerda la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo con número de Resolución 910/2023, que trae por causa el Recurso nº 5688/2020, de la que destacaremos algunos aspectos:

“En definitiva, la ley de contratos del sector público fue modificada en el 2013 introduciendo una disposición especial respecto al inicio del cómputo de los intereses de demora, vinculando su cómputo a la previa presentación por el contratista de las facturas correspondientes "en tiempo y forma". De modo que solo cuando el contratista cumpliese su obligación de presentar las facturas de forma correcta comienza el computo del devengo de los intereses. Es más, el precepto añadía más adelante "En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono", lo que evidencia que la presentación de las facturas para su aprobación por la Administración se constituye como el elemento determinante para el inicio del devengo de los intereses.

(…).

…El inicio del cómputo de los intereses de demora no se vincula a la recepción de la obra y emisión de la certificación final, sino que aparece vinculado a la presentación por el contratista de las facturas "en tiempo y forma" por los servicios prestados o la obra realizada. De modo que solo cuando el contratista cumpliese su obligación de presentar las facturas de forma correcta comienza el computo del devengo de los intereses. La Administración, a través de los servicios correspondientes, podrá fiscalizar y en su caso deberá aprobar que la factura esté correctamente emitida y se corresponda con los servicios prestados o la obra realizada”.

Extrapolándolo al supuesto que nos ocupa, y suponiendo que no existe ni acta de recepción, ni certificación final de la obra (en caso de que sí hubieran existido habría de estar a lo dispuesto por el artículo 243.1 de la LCSP), la Administración debió conformar la factura, siempre que la obra estuviera ejecutada correctamente, y haberla pagado, dentro de los 30 días siguientes a su presentación por parte de la contratista. Si incumpliese dicho plazo, el cómputo de intereses de demora se iniciará a partir del día 31 desde la presentación de la misma, por lo que, en respuesta a la pregunta planteada, procedería el pago de los intereses por el exceso de dicho plazo.

Como conclusión a lo anteriormente expuesto, podemos destacar lo siguiente:

• En los contratos menores de obras, debido al espíritu simplificado en su tramitación y a la agilidad que les caracterizan, no será necesario ni el acto de recepción de la obra ni la certificación final de la misma. No obstante, nada obsta a que el órgano de contratación haga uso de estos actos en dichos contratos, en cuyo caso habrá de tener en cuenta las particularidades establecidas en la ley.

• Para que se entienda cumplido correctamente el contrato, y poder proceder a su abono, la Administración debe dar el visto bueno a la obra ejecutada, conformando la factura presentada a tal efecto, ya que el contrato se entiende cumplido cuando la contratista ha realizado el objeto del contrato a satisfacción de la Administración.

• En los contratos menores de obra en los que no se haya emitido certificación final, la Administración deberá abonar el precio de los contratos en el plazo de los 30 días siguientes a la presentación de la factura que, tal y como se ha indicado, deberá haber sido conformada, si procede.

• Para que pueda iniciarse el cómputo del plazo para el devengo de intereses, la contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura correctamente, en tiempo y forma, en el plazo de 30 días desde la fecha de entrega de las obras.

• Si la Administración no conforma la factura emitida por la contratista y no procede a su abono en el plazo de 30 días, el cómputo de intereses de demora comenzará al día siguiente del transcurso de dicho plazo.

• Por último, debemos recordar que, en la tramitación de los contratos menores de obras, a pesar de que actos como la recepción de las obras o la certificación final de las mismas, a priori, no resultan obligatorios, no es óbice (e incluso resulta recomendable) que se haga usos de dichos trámites en aquellos contratos menores que, por su envergadura, dimensión, precio o duración, lo requieran.

  Finalmente, indicar que, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

   

  Califique la respuesta a esta consulta

   

  EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta hemos de indicar que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), regula en su artículo 313 las causas y efectos de la resolución de los contratos de servicios, señalando en su apartado 1.c) que “Los contratos complementarios quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal”.

Determina el propio artículo 313 de la LCSP, en su apartado 2 los efectos de la resolución de los contratos de servicios, la cual “dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración.”

Previsión que se completa, en el apartado tercero del citado artículo, con el derecho del contratista a percibir una indemnización, cuyo cálculo y cuantía varían despendiendo de cuál sea la causa de resolución. Así:

-    Para los supuestos de resolución previstos en las letras a) y c) del artículo 313.1 de la LCSP, una indemnización, por todos los conceptos, del 3 por 100 del precio de adjudicación del contrato, IVA excluido (artículo 313.3, párrafo primero de la LCSP).
-    Para los supuestos de resolución del 313.1.b) de la LCSP, igualmente, por todos los conceptos, el «6 por 100 del precio de adjudicación del contrato de los servicios dejados de prestar en concepto de beneficio industrial, IVA excluido, entendiéndose por servicios dejados de prestar los que resulten de la diferencia entre los reflejados en el contrato primitivo y sus modificaciones aprobadas, y los que hasta la fecha de notificación del desistimiento o de la suspensión se hubieran prestado» (artículo 313.3 , párrafo segundo de la LCSP).
 

Del tenor literal del precepto resulta que en la resolución de los contratos complementarios el contratista solo tendrá derecho a percibir, por todos los conceptos, una indemnización del 3 por ciento del precio de adjudicación del contrato, IVA excluido. No distingue la Ley, en el párrafo primero del artículo 313.3, si ese precio corresponde a la parte del servicio dejado de prestar, como sí lo hace en el párrafo segundo para el supuesto de desistimiento una vez iniciada la prestación (artículo 313.1.b. de la LCSP).

De acuerdo con lo expuesto y dando respuesta a la cuestión planteada, este servicio considera, interpretando el tenor del artículo 313 de la LCSP que, a efectos del cálculo de la indemnización del 3 por ciento, dicho porcentaje se aplica sobre el precio de adjudicación del contrato, IVA excluido, tal y como indica expresamente el citado precepto.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN
 

Para responder a la consulta planteada, hemos de tener en cuenta diversos preceptos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo); en concreto, los relativos al cumplimiento del contrato, la garantía definitiva y la resolución.

El artículo 209 de la LCSP señala que los contratos se extinguen por su cumplimiento o por su resolución.  Respecto del cumplimiento de los contratos, el artículo 210 de la LCSP establece:

“1. El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación.

2. En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características. (…)

3. En los contratos se fijará un plazo de garantía a contar de la fecha de recepción o conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, salvo los supuestos en que se establezca otro plazo en esta Ley o en otras normas, quedará extinguida la responsabilidad del contratista (…)”.

Por su parte, el artículo 211 de la LCSP, regula las causas de resolución del contrato. De lo expresado por el consultante, puede inferirse que en el caso a que se refiere nos encontraríamos ante un incumplimiento de la obligación principal del contrato (artículo 211.1.f). Del mismo modo, se puede inferir que esta resolución obedecería a un incumplimiento culpable de la contratista que llevaría aparejado, como efecto, la incautación de la garantía definitiva, y la indemnización a la Administración de los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedieran del importe de la garantía incautada (artículo 213.3 de la LCSP).

Respecto de la garantía definitiva, es preciso tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 110 y 111 de la LCSP. El primero señala los conceptos tasados por los que únicamente responderá la garantía; entre ellos, y en relación con lo dispuesto anteriormente, de la incautación que puede decretarse en los casos de resolución del contrato. El artículo 111 regula la devolución y cancelación de las garantías definitivas en los siguientes términos:

“1. La garantía no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de que se trate, o hasta que se declare la resolución de este sin culpa del contratista.

2. Aprobada la liquidación del contrato y transcurrido el plazo de garantía, si no resultaren responsabilidades se devolverá la garantía constituida o se cancelará el aval o seguro de caución.

(…)

3. (…)

4. (…)

5. Transcurrido un año desde la fecha de terminación del contrato, y vencido el plazo de garantía, sin que la recepción formal y la liquidación hubiesen tenido lugar por causas no imputables al contratista, se procederá, sin más demora, a la devolución o cancelación de las garantías una vez depuradas las responsabilidades a que se refiere el artículo 110.

(…)”.

De dicho precepto podemos discernir dos supuestos de hecho diferentes que traen consigo la devolución de la garantía:

• El supuesto del apartado 2º, en el que, no existiendo responsabilidades, se devolverá la garantía una vez aprobada la liquidación del contrato y transcurrido el plazo de garantía.
• El supuesto del apartado 5º, en el que no se haya producido la recepción formal y liquidación por causas no imputables al contratista y haya transcurrido un año desde la fecha de terminación del contrato (salvo que existan las responsabilidades a las que se refiere el artículo 110).

Desconoce este servicio si, en el caso que se plantea, se ha llevado a cabo un acto de recepción formal que inicie el cómputo del plazo de garantía; no obstante, nos podemos inclinar por el hecho de que no ha existido dicho acto. Resultaría, por tanto, de aplicación al presente caso, al objeto de dilucidar si procede o no la devolución de la garantía definitiva que solicita la contratista, lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 111. Así pues, en el supuesto de que haya transcurrido un año desde la terminación del periodo que se señaló para la ejecución del contrato, sin que la Administración haya iniciado ningún procedimiento tendente a exigir responsabilidades a la contratista, procedería la devolución de la garantía definitiva al haberse extinguido la responsabilidad de la misma.

No podría la Administración, en este caso, y con ocasión de la petición de la contratista de la devolución de la garantía depositada, exigir responsabilidades a la misma por haber incumplido el contrato, cuando dicha responsabilidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111.5 ha quedado extinguida, y sin que pueda apoyarse ahora en un informe de hace dos años, frente al cual adoptó una actitud pasiva, no iniciando ningún trámite frente al incumplimiento detectado en su día, como podría haber sido el requerir de la contratista alguna actuación tendente a poner fin al incumplimiento o, en su caso, haber iniciado un procedimiento de resolución contractual.

Sobre la extinción de la responsabilidad de la contratista y la devolución de la garantía definitiva, se pronunció, en esta línea, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid en su Sentencia nº 734/2006, de 13 de octubre de 2006:

“(…). Como puede apreciarse, el contenido de la cláusula acabada de transcribir es idéntico a lo previsto en el artículo 47 del Real Decreto Legislativo 2/2000, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), que bajo el título "Devolución y cancelación de las garantías definitivas" dice así:

"1. Aprobada la liquidación del contrato, si no resultaren responsabilidades que hayan de ejercitarse sobre la garantía y transcurrido el plazo de la misma, en su caso, se dictará acuerdo de devolución de aquélla o de cancelación del aval.

4. Transcurrido un año desde la fecha de terminación del contrato, sin que la recepción formal y la liquidación hubiesen tenido lugar por causas no imputables al contratista, se procederá, sin más demora, a la devolución o cancelación de las garantías siempre que no se hayan producido las responsabilidades a que se refiere el art. 43. "

Se contemplan tanto en el precepto legal como en el Pliego dos supuestos de hecho diferentes, el primero cuando terminado el contrato, la Administración recibe formalmente el objeto de aquel y aprueba en su caso la liquidación, en cuyo caso si no resultan responsabilidades imputables al contratista, se devuelve o cancela la garantía definitiva, y el segundo prevé el supuesto de que terminado el contrato, la Administración no proceda a su recepción formal y a la práctica de la liquidación, siempre que la falta de dicha recepción y liquidación no sean imputables al contratista, en cuyo caso la Administración debe proceder sin demora a la devolución o cancelación de la garantía constituida, salvo que se hayan producido las responsabilidades a que se refiere el artículo 43 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de Contratos de las Administraciones Públicas (…)

(…)

En el presente caso no se discute ni por la recurrente ni por la Administración que finalizado el contrato de servicios el día 31 de diciembre del año 2001, la Administración no procedió a la recepción formal del contrato ni aprobó liquidación alguna, no practicando ninguna actuación ni realizando objeción alguna ni requerimiento en relación a la prestación realizada por la empresa contratista dentro del año siguiente a la fecha anterior, y que es solo a raíz de la solicitud de devolución de la garantía por la contratista, más de un año después de dicha fecha, cuando resuelve la Administración solicitar de la contratista la justificación del cumplimiento de las obligaciones relativas a la contratación de minusválidos como condición previa a la devolución solicitada, de forma pues que estamos ante el supuesto de hecho recogido en el artículo 47.4 del TRLCAP, lo que supone en principio que dicha Administración a falta de la mencionada recepción y liquidación, cuya ausencia no se debe a la contratista, debió proceder sin más a la devolución de la garantía solicitada.

Ahora bien, la Administración entiende que pese al transcurso del año y a la falta de recepción y liquidación del contrato, y aunque no formuló objeción o reparo alguno durante dicho plazo respecto al contrato ejecutado por la contratista, no tenía que devolver sin más la garantía, toda vez que se había producido una responsabilidad de la contratista de la que debía responder la garantía conforme al artículo 43.b), consistiendo esa responsabilidad en el incumplimiento por aquel de una de las obligaciones fijadas por el Pliego a saber, no haber contratado trabajadores minusválidos. La discrepancia entre las partes reside pues en el significado y alcance de la expresión" siempre que no se hayan producido las responsabilidades a que se refiere el artículo 43", que para la Administración permite no devolver la garantía aunque haya transcurrido el año al que se refiere el artículo 47.4 y no se haya recibido el contrato ni practicado la liquidación, es decir que se mantiene que es posible comprobar si se han producido o no las responsabilidades a las que se encuentra afecta la garantía aún transcurrido dicho año, en tanto que la demandante defiende que las responsabilidades de que se trata deben actuarse por la Administración frente al contratista tan solo durante el año siguiente a la fecha de terminación del contrato, transcurrido el cual sin haberse realizado actuaciones por la Administración tendentes a la comprobación de tales responsabilidades, ya no es posible negarse a la devolución o cancelación de la garantía so pretexto de que esas responsabilidades en todo caso se han producido.

Pues bien, de una interpretación sistemática del TRLCAP resulta sin duda que el alcance del precepto cuestionado es el que propone la demandante, y ello en atención a que el artículo 109 de la norma mencionada señala que los contratos se extinguirán por cumplimiento o por resolución, y ya en concreto el artículo 110 al regular el cumplimiento de los contratos, dispone en su número 1 que el contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción dela Administración, la totalidad de su objeto, regulando su número 2 la recepción formal o conformidad de la Administración con el objeto del contrato, tras lo cual dispone su número 3 que en los contratos se fijará un plazo de garantía a contar de la fecha de recepción o conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, quedará extinguida la responsabilidad del contratista; así pues es claro que a partir del acto formal o conformidad, que la Administración debe realizar de oficio - en todo caso su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción ..., comienza afirmando el número 2 del artículo 110 -, acto que debe producirse necesariamente dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realizado el objeto del contrato, comienza a correr el plazo de garantía transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, se extingue la responsabilidad del contratista, lo que supone entre otras cosas que la Administración ya no podrá reclamarle por posibles incumplimientos de aquel, ni imponerle sanciones, ni resolver el contrato, ni tampoco incautar o realizar la garantía, porque como bien dice el artículo 44 la garantía no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de que se trate, y ese cumplimiento satisfactorio se produce una vez transcurrido el plazo de garantía sin objeciones por la Administración.

(…)”.

En un supuesto de hecho similar, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia, señaló lo siguiente:

“(…) el plazo de garantía constituye un límite temporal para hacer efectivas las responsabilidades derivadas del contrato de obra, en los supuestos de defectuosa ejecución de la misma, hasta el punto de que, transcurrido ese plazo, los posibles defectos de ejecución no tienen porque ser asumidos por el contratista, y la administración no puede negar la devolución de los efectos del contrato, máxime cuando en el caso de autos, la administración, según se deriva de la prueba, conocía esos defectos dos meses después de haberse producido la entrega definitiva, y pese a ese conocimiento, no los denuncia a las empresas que ejecutaron la obra urbanizadora, como debía hacerlo de oficio, a tenor de lo que previene el párrafo 3º del Art.º 147 de la vigente Ley de Contratos”.

Por todo ello, y a falta de conocer detalles adicionales que desvirtúen o condicionen lo señalado con anterioridad, el órgano de contratación deberá devolver la garantía constituida a la contratista, al haber transcurrido el plazo sin que la Administración haya iniciado ninguna actuación tendente a la depuración de responsabilidades de aquélla, conforme a lo expuesto.

En cuanto a la tramitación de los expedientes de resolución contractual, en su caso, le indicamos que, actualmente, el procedimiento de resolución contractual se encuentra regulado en los artículos 191 y 212 de la LCSP y en el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Subsidiariamente, según lo dispuesto en la disposición final cuarta de la LCSP, resultarán de aplicación Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Además, hemos de tener en cuenta que, en este tipo de procedimiento, todos los trámites e informes preceptivos “se considerarán de urgencia y gozarán de preferencia para su despacho por el órgano correspondiente” (artículo 109.2 del RGLCAP).

De conformidad con lo dispuesto en la citada normativa el procedimiento a seguir sería el siguiente (básicamente, es el mismo que el procedimiento para la imposición de penalidades):

• Resolución de inicio, acordada por el órgano de contratación, de oficio o a instancia de la contratista.
• Audiencia de la contratista, por plazo de diez días naturales.
• Audiencia de la avalista o aseguradora, en el mismo plazo de diez días naturales.
• Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 109 y 195 de la LCSP. Se refieren estos artículos a los casos de resolución por infracción del deber de reposición de la garantía o por demora en el cumplimiento total o parcial del plazo de ejecución del contrato. Además de este informe, el órgano de contratación podrá recabar los informes técnicos o económicos que estime necesarios y pertinentes.
• Propuesta de resolución acordada por el órgano de contratación
• Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, cuando se formule oposición por parte de la contratista.
• Resolución del procedimiento. De acuerdo con el artículo 212.8 de la LCSP, estos expedientes de resolución del contrato “deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses”. No obstante, tras la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de marzo de 2021, este artículo no tiene carácter básico, por lo que, en Castilla -La Mancha, resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 3/2017, de 1 de septiembre, en materia de gestión y organización de la Administración y otras medidas administrativas, según el cual, tanto los procedimientos de imposición de penalidades, como los de resolución,  “deberán resolverse y notificarse en el plazo máximo de seis meses desde la fecha de su acuerdo de inicio”.
• Notificación y ejecutividad del acuerdo. La resolución se notificará a la interesada por medios electrónicos con indicación de los recursos que procedan y, si procede, a la avalista.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 191.4 de la LCSP, el acuerdo de resolución del contrato pondrá fin a la vía administrativa y será inmediatamente ejecutivo, por lo que únicamente cabrá oponerse al mismo interponiendo las interesadas, en vía administrativa, el recurso potestativo de reposición, o, alternativamente, podrán impugnar directamente el acuerdo mediante la interposición de recurso contencioso-administrativo.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta hemos de recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), los contratos se extinguen por su cumplimiento o por resolución. En el caso que nos ocupa, y de acuerdo con los términos en que se enuncia la consulta, nos encontramos con un caso de resolución de un contrato de obras por incumplimiento de la contratista.

El artículo 246 LCSP regula los efectos de la resolución del contrato de obras, señalando en su apartado primero que “La resolución del contrato dará lugar a la comprobación, medición y liquidación de las obras realizadas con arreglo al proyecto, fijando los saldos pertinentes a favor o en contra del contratista (…).

Por su parte, el artículo 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se refiere a la “Liquidación en el contrato de obras”; el apartado primero establece que “Transcurrido el plazo de garantía, si el informe del director de la obra sobre el estado de las mismas fuera favorable o, en caso contrario, una vez reparado lo construido, se formulará por el director en el plazo de un mes la propuesta de liquidación de las realmente ejecutadas, tomando como base para su valoración las condiciones económicas establecidas en el contrato”.

Teniendo en cuenta que, una vez adjudicado el contrato, el proyecto forma parte del mismo, es el citado proyecto el que se debe tomar de referencia para proceder a la liquidación del contrato resuelto por incumplimiento del contratista. De manera que, a la hora de proceder a la liquidación, habrá de estarse a las unidades de obra realmente ejecutadas conforme al proyecto.

Por otro lado, en el Pliego de Cláusulas Administrativas (en adelante PCAP) del contrato en cuestión, como se nos indica en el texto de la consulta, se contempla como criterio de adjudicación cualitativo cuantificable la Oferta económica para equipamiento deportivo o la ejecución de obras complementarias, señalando que  “Se valorará la aportación económica que el licitador pone a disposición de la dirección facultativa para destinarlo preferentemente a equipamiento deportivo complementario de la actuación, sin perjuicio de que la cantidad sobrante pueda ser destinada a la ejecución de unidades de obra que ésta considere convenientes y que redunden en unas mejores condiciones de utilización de lo construido.

Se establecerá en forma de cuantía fija, que no podrá exceder el 3% de la oferta económica propuesta por el licitador (IVA incluido). En caso de realizar una oferta mayor, se tendrá en cuenta el máximo establecido anteriormente.

En el caso de tratarse de partidas de proyecto, se valorarán a los precios de ejecución material aplicándoles el IVA correspondiente. En caso de tratarse de elementos no contenidos en los cuadros de precios del proyecto, la dirección facultativa solicitará presupuestos externos, pudiendo la empresa constructora proponer empresas a las que cursar ofertas. Se valorarán del mismo modo que las anteriores”.

El PCAP considera, tal y como indica la unidad consultante, obligación esencial del contrato la puntual observancia de las características de la prestación cuando se hayan tenido en cuenta para definir los criterios de adjudicación y, causa de resolución del contrato, el incumplimiento de esa obligación esencial.

De acuerdo con lo expuesto, y a la cuestión sobre si la cantidad que conforma la oferta de la contratista, como criterio de adjudicación, “es exigible a la hora de liquidar el contrato”, hemos de indicar que la liquidación del contrato comprende exclusivamente la parte de obra ejecutada, conforme a lo indicado en el proyecto, sin que pueda incluirse en dicha liquidación la parte de la oferta que, como criterio de adjudicación, realizó la contratista, con la intención de disminuir aquélla. El pliego ya prevé como consecuencia, en el caso de incumplimiento de dicha oferta, la resolución del contrato.

En el sentido indicado, se pronuncia la Junta Regional de Contratación Administrativa de la Región de Murcia que, en su Informe 02/2013, de 17 de mayo, establece lo siguiente: “En relación a la posibilidad de disminuir el importe de las mejoras no ejecutadas de las certificaciones de obra o en su caso, en la liquidación del contrato, esta Junta entiende que el supuesto de no ejecución de las mejoras por el contratista no sería procedente el descuento indicado, pues la no ejecución de las mejoras por parte del contratista podría suponer un incumplimiento contractual, si la obligación de ejecutar dichas mejoras pudieran tener la consideración de obligaciones esenciales, en cuyo caso el órgano de contratación podría resolver el contrato en cuestión, incautar la fianza e incoar procedimiento para la exigencia de daños y perjuicios al respecto, conforme a lo previsto en los artículos 207 y 208 de la LCSP antes mencionada”.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En primer lugar indicar que, dados los términos en que se suscita la consulta planteada a este servicio, podemos englobar la misma en dos aspectos de la contratación administrativa: la modificación y la resolución del contrato (causas y efectos).

1.- La modificación del contrato.

En el ámbito de la contratación administrativa hemos de partir necesariamente del principio de invariabilidad del contrato y, por tanto, del carácter restrictivo a la hora de interpretar los supuestos en que aquélla procede. En este sentido, el Consejo Consultivo de Castilla y León en su Dictamen 77/2008, de 28 de febrero, y 1.456/2009, de 21 de enero de 2010, indica:

“(…) La contratación administrativa se rige por una serie de principios, entre ellos el de inalterabilidad o invariabilidad de lo pactado por las partes –principio ne varietur– recogido fundamentalmente en el artículo 4 de la LCAP y reconocido por la doctrina del Tribunal Supremo cuando señala que “existe un principio general de inalterabilidad de los contratos, salvo excepciones que, como tales, exigen una interpretación restrictiva” (Sentencia de 3 de mayo de 2001).

Entre dichas excepciones se encuentra la prerrogativa de la Administración de modificar unilateralmente los contratos administrativos, también denominada ius variandi, reconocida en el artículo 59.1 de la LCAP, privilegio que necesariamente ha de tener un carácter excepcional, como reconoce el Consejo de Estado en el Dictamen 3.371/1996, de 28 de noviembre: “(…) la novación objetiva del contrato obedezca a su razón de ser, se constriña a la excepcionalidad y no sea práctica que, por su frecuencia, pudiera convertirse en habitual, pues de lo contrario, se encubrirían contrataciones que no observarán los principios de publicidad, libre concurrencia y licitación, inspiradores y vertebradores del sistema de contratación pública” (…)”.

El artículo 190 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) atribuye al órgano de contratación la prerrogativa de modificar los contratos por razones de interés público, en los casos y en la forma previstos en los artículos 203 a 207 de la LCSP; pero, tal y como se ha señalado, esta potestad, ha de realizarse de manera excepcional y siempre que concurran los requisitos previstos legalmente, al poder resultar afectados los principios de igualdad, transparencia, publicidad y libre concurrencia.

El “ius variandi” permite, pues, a la Administración modificar el objeto del contrato cuando éste, en los términos inicialmente pactados, no satisfaga las necesidades de aquélla y, por ende, el interés público que subyace en toda contratación.

La LCSP distingue entre las modificaciones previstas en los pliegos y las que no lo están; así, el artículo 203.2 señala:

“Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;

b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205.

En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que un contrato en vigor se ejecutase en forma distinta a la pactada, deberá procederse a su resolución y a la celebración de otro bajo las condiciones pertinentes, en su caso previa convocatoria y sustanciación de una nueva licitación pública de conformidad con lo establecido en esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 213 respecto de la obligación del contratista de adoptar medidas que resulten necesarias por razones de seguridad, servicio público o posible ruina”.

De acuerdo con lo expuesto, y dado que el pliego de cláusulas rector del correspondiente contrato no prevé expresamente ninguna causa de modificación del contrato, el órgano de contratación únicamente podrá hacer uso de esta prerrogativa en los casos que, para la modificación no prevista en el pliego, se establecen en el artículo 205 de la LCSP.

2.- La resolución del contrato: causas y efectos.

Tal y como señala el artículo 209 de la LCSP, los contratos se extinguen por su cumplimiento o por resolución. Esta última constituye una de las prerrogativas que la norma contractual atribuye a los órganos de contratación en su artículo 190: “Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de (…) acordar su resolución (la del contrato) y determinar los efectos de esta. (…)”.

El artículo 211 de la LCSP establece las causas que permiten al órgano de contratación ejercer su prerrogativa de resolver el contrato:

“1. Son causas de resolución del contrato:

a) La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 98 relativo a la sucesión del contratista.

b) La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento.

c) El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

d) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista.

En todo caso el retraso injustificado sobre el plan de trabajos establecido en el pliego o en el contrato, en cualquier actividad, por un plazo superior a un tercio del plazo de duración inicial del contrato, incluidas las posibles prórrogas.

e) La demora en el pago por parte de la Administración por plazo superior al establecido en el apartado 6 del artículo 198 o el inferior que se hubiese fijado al amparo de su apartado 8.

f) El incumplimiento de la obligación principal del contrato.

Serán, asimismo causas de resolución del contrato, el incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales siempre que estas últimas hubiesen sido calificadas como tales en los pliegos o en el correspondiente documento descriptivo, cuando concurran los dos requisitos siguientes:

1.º Que las mismas respeten los límites que el apartado 1 del artículo 34 establece para la libertad de pactos.

2.º Que figuren enumeradas de manera precisa, clara e inequívoca en los pliegos o en el documento descriptivo, no siendo admisibles cláusulas de tipo general.

g) La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205; o cuando dándose las circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por ciento del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido.

h) Las que se señalen específicamente para cada categoría de contrato en esta Ley.

i) El impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los trabajadores que estuvieran participando en la misma, o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los Convenios colectivos en vigor para estos trabajadores también durante la ejecución del contrato.

2. En los casos en que concurran diversas causas de resolución del contrato con diferentes efectos en cuanto a las consecuencias económicas de la extinción, deberá atenderse a la que haya aparecido con prioridad en el tiempo”.

Junto con las causas de resolución del contrato, la ley regula los efectos de la misma dependiendo de cuáles hayan sido esas causas y si las mismas han obedecido a la actuación de  la Administración o a la del contratista.

El artículo 213 de la LCSP regula los efectos de la resolución, para todos los contratos en general, con la siguiente dicción:

“1. Cuando la resolución se produzca por mutuo acuerdo, los derechos de las partes se acomodarán a lo válidamente estipulado por ellas.

2. El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del contrato determinará para aquella, con carácter general, el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista.

3. Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada.

4. Cuando la resolución se acuerde por las causas recogidas en la letra g) del artículo 211, el contratista tendrá derecho a una indemnización del 3 por ciento del importe de la prestación dejada de realizar, salvo que la causa sea imputable al contratista o este rechace la modificación contractual propuesta por la Administración al amparo del artículo 205.

5. En todo caso el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida.

6. Al tiempo de incoarse el expediente administrativo de resolución del contrato por las causas establecidas en las letras b), d), f) y g) del apartado 1 del artículo 211, podrá iniciarse el procedimiento para la adjudicación del nuevo contrato, si bien la adjudicación de este quedará condicionada a la terminación del expediente de resolución. Se aplicará la tramitación de urgencia a ambos procedimientos.

Hasta que se formalice el nuevo contrato, el contratista quedará obligado, en la forma y con el alcance que determine el órgano de contratación, a adoptar las medidas necesarias por razones de seguridad, o indispensables para evitar un grave trastorno al servicio público o la ruina de lo construido o fabricado. A falta de acuerdo, la retribución del contratista se fijará a instancia de este por el órgano de contratación, una vez concluidos los trabajos y tomando como referencia los precios que sirvieron de base para la celebración del contrato. El contratista podrá impugnar esta decisión ante el órgano de contratación que deberá resolver lo que proceda en el plazo de quince días hábiles.

Cuando el contratista no pueda garantizar las medidas indispensables establecidas en el párrafo anterior, la Administración podrá intervenir garantizando la realización de dichas medidas bien con sus propios medios, bien a través de un contrato con un tercero.”

Sobre los efectos de la resolución del contrato, la solicitante plantea si “cabría la opción de rescindir el contrato sin ejecutar la incautación de la garantía”.

Dentro de las garantías exigibles en los contratos celebrados con las Administraciones Públicas, la LCSP regula la garantía definitiva en los artículos 107 y ss. El artículo 110 establece las responsabilidades a que están afectas las garantías, y señala en la letra d) que la garantía definitiva responderá “De la incautación que puede decretarse en los casos de resolución del contrato, de acuerdo con lo que en él o en esta Ley esté establecido”.

Sobre la incautación de la garantía definitiva, ligada a la resolución del contrato, la propia LCSP indica, tal y como se ha señalado anteriormente que “Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada” (artículo 213.3). Esta previsión se contiene, asimismo, en los modelos de pliegos, de aplicación obligatoria para la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, organismos autónomos y entes del sector público regional que, a efectos de la legislación aplicable, tienen la consideración de Administraciones Públicas, y que han sido utilizados correctamente por la Administración solicitante, tal y como ha quedado expuesto en su consulta.

Sobre el alcance de la redacción de este precepto se pronunció el Consejo de Estado en su Dictamen de 10 de marzo de 2016, sobre el Anteproyecto de la LCSP:

“La problemática expuesta corrobora el pleno acierto de retornar a la solución previa a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, con arreglo a la cual la resolución del contrato por dicha causa conllevaba la incautación de la fianza, sin perjuicio de la obligación de la contratista de indemnizar a la Administración por los daños y perjuicios en lo que excediera del importe de la garantía. De esta forma, el incumplimiento culpable determinará para el contratista la pérdida de su fianza, que desarrollará por sí misma una función punitiva, desincentivando la inobservancia de lo pactado, y permitirá a la Administración verse resarcida de los daños y perjuicios que dicho incumplimiento ocasiona, sin necesidad de demostrar su cuantificación, como ahora sucede. Solamente si se estima que tales daños y perjuicios sobrepasan el importe de la garantía definitiva incautada, la Administración tendrá que afrontar la justificación de su importe, para poder ejercer su prerrogativa de depurar la responsabilidad contractual del adjudicatario, con la consiguiente exigencia de la suma excedentaria”.

Por su parte, el artículo 111 de la LCSP señala en su aparado 1 que “La garantía no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de que se trate, o hasta que se declare la resolución de este sin culpa del contratista.

De acuerdo con lo anterior, en el caso de que el órgano de contratación declare la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista, procederá ex lege la incautación de la garantía definitiva del contrato, debiendo contener el acuerdo de resolución pronunciamiento expreso en este sentido; ello, sin perjuicio de la obligación de la contratista de indemnizar a la Administración por los daños y perjuicios en lo que excediera del importe de la garantía.

En otro caso, el órgano de contratación deberá establecer en el acuerdo de resolución del contrato la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida.

Asimismo, advertir que en los procedimientos que afecten a la garantía prestada la LCSP reconoce la condición de interesados a los avalistas y aseguradores que hubiesen constituido las respectivas garantías; así, el artículo 112.2 establece que “El avalista o asegurador será considerado parte interesada en los procedimientos que afecten a la garantía prestada, en los términos previstos en la legislación vigente en materia de procedimiento administrativo común”. Así pues, la resolución del contrato que establezca la incautación de la garantía definitiva se notificará tanto al contratista como, en su caso, al avalista o al asegurador.

Expuesto lo anterior, y contestando a la última cuestión que se plantea: ¿cómo se está actuando en estos casos?  ¿Se incauta la garantía y se espera el recurso?, indicar que en la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, en los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista se está procediendo, tal y como establece la LCSP en su artículo 213.3, a incautar la garantía definitiva, sin perjuicio de que los interesados puedan interponer el recurso que estimen procedente.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante para la unidad destinataria de la misma.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta hemos de indicarle que el artículo 190 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) atribuye al órgano de contratación la prerrogativa de modificar los contratos por razones de interés público, en los casos y en la forma previstos en los artículos 203 a 207 de la LCSP; pero, tal y como se ha señalado, esta potestad, ha de realizarse de manera excepcional y siempre que concurran los requisitos previstos legalmente, al poder resultar afectados los principios de igualdad, transparencia, publicidad y libre concurrencia.

El “ius variandi” permite, pues, a la Administración modificar el objeto del contrato cuando éste, en los términos inicialmente pactados, no satisfaría las necesidades de aquélla y, por ende, el interés público que subyace en toda contratación.

La LCSP distingue entre las modificaciones previstas en los pliegos y las que no lo están; así, el artículo 203.2 señala:

“Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;
b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205.

En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que un contrato en vigor se ejecutase en forma distinta a la pactada, deberá procederse a su resolución y a la celebración de otro bajo las condiciones pertinentes, en su caso previa convocatoria y sustanciación de una nueva licitación pública de conformidad con lo establecido en esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 213 respecto de la obligación del contratista de adoptar medidas que resulten necesarias por razones de seguridad, servicio público o posible ruina”.

Por otro lado, la disposición adicional trigésimo tercera de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP): “En los contratos de suministros y de servicios que tramiten las Administraciones Públicas y demás entidades del sector público con presupuesto limitativo, en los cuales el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes o a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número total de entregas o prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con exactitud al tiempo de celebrar este, por estar subordinadas las mismas a las necesidades de la Administración, deberá aprobarse un presupuesto máximo.

En el caso de que, dentro de la vigencia del contrato, las necesidades reales fuesen superiores a las estimadas inicialmente, deberá tramitarse la correspondiente modificación. A tales efectos, habrá de preverse en la documentación que rija la licitación la posibilidad de que pueda modificarse el contrato como consecuencia de tal circunstancia, en los términos previstos en el artículo 204 de esta Ley. La citada modificación deberá tramitarse antes de que se agote el presupuesto máximo inicialmente aprobado, reservándose a tal fin el crédito necesario para cubrir el importe máximo de las nuevas necesidades”.

De acuerdo con lo expuesto, y a tenor de la necesidad manifestada por la consultante, procederá la modificación del contrato, en los términos y con los requisitos establecidos en la citada disposición adicional, siempre que se haya contemplado expresamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares la posibilidad de modificar el contrato en los términos indicados en el artículo 204 de la LCSP, como consecuencia del incremento de las necesidades, al resultar éstas superiores a las inicialmente estimadas durante la vigencia del contrato. Modificación que podrá alcanzar hasta un máximo del 20% del presupuesto base de licitación, según lo establecido en el citado artículo 204 de la LCSP, y que deberá tramitarse antes de que se agote el presupuesto máximo inicialmente aprobado.

En cuanto al procedimiento de modificación del contrato, el mismo deberá ajustarse a lo prevenido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con las especialidades derivadas de la LSCP. No obstante, le indicamos que en los modelos de pliegos de cláusulas administrativas particulares aprobados por la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, y que son de uso obligatorio para todos los órganos de contratación del sector público regional que, a efectos de la legislación aplicable, tienen la consideración de Administraciones Públicas, consta el siguiente procedimiento de modificación:

“El procedimiento de modificación se iniciará con la oportuna propuesta del responsable del contrato integrada por los documentos que justifiquen, describan y valoren aquélla. Acreditadas las circunstancias justificativas de la modificación y el cumplimiento de los requisitos legalmente previstos, el órgano de contratación adoptará la correspondiente resolución de inicio del procedimiento de la que se dará audiencia a la contratista. A continuación, se recabará informe jurídico, dictamen del Consejo Consultivo, en su caso, y la fiscalización del gasto correspondiente. El expediente concluirá con el acuerdo de aprobación por el órgano de contratación que, en su caso, comprenderá la aprobación del gasto. Dicho acuerdo pondrá fin a la vía administrativa y será inmediatamente ejecutivo (art. 191 LCSP).

Las modificaciones del contrato deberán formalizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 153 de la LCSP, y deberán publicarse de acuerdo con lo establecido en los artículos 207 y 63 de la LCSP”.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

La consulta que se plantea lo es respecto de la fase de ejecución del contrato, que refleja que no eran correctas las estimaciones que en su día se hicieron por el órgano de contratación y conforme a las cuales se licitó el correspondiente contrato, en lo que a las horas de prestación del servicio de mantenimiento se refiere. Para solventar el citado error el órgano de contratación propone tres alternativas: modificarlo, desistir del contrato o resolverlo.
 
1.- La modificación del contrato.
 
En el ámbito de la contratación administrativa hemos de partir necesariamente del principio de invariabilidad del contrato y, por tanto, del carácter restrictivo a la hora de interpretar los supuestos en que aquélla procede. En este sentido, el Consejo Consultivo de Castilla y León en su Dictamen 77/2008, de 28 de febrero, y 1.456/2009, de 21 de enero de 2010, indica:
“(…) La contratación administrativa se rige por una serie de principios, entre ellos el de inalterabilidad o invariabilidad de lo pactado por las partes –principio ne varietur– recogido fundamentalmente en el artículo 4 de la LCAP y reconocido por la doctrina del Tribunal Supremo cuando señala que “existe un principio general de inalterabilidad de los contratos, salvo excepciones que, como tales, exigen una interpretación restrictiva” (Sentencia de 3 de mayo de 2001).
Entre dichas excepciones se encuentra la prerrogativa de la Administración de modificar unilateralmente los contratos administrativos, también denominada ius variandi, reconocida en el artículo 59.1 de la LCAP, privilegio que necesariamente ha de tener un carácter excepcional, como reconoce el Consejo de Estado en el Dictamen 3.371/1996, de 28 de noviembre: “(…) la novación objetiva del contrato obedezca a su razón de ser, se constriña a la excepcionalidad y no sea práctica que, por su frecuencia, pudiera convertirse en habitual, pues de lo contrario, se encubrirían contrataciones que no observarán los principios de publicidad, libre concurrencia y licitación, inspiradores y vertebradores del sistema de contratación pública” (…)”.
 
El artículo 190 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) atribuye al órgano de contratación la prerrogativa de modificar los contratos por razones de interés público, en los casos y en la forma previstos en los artículos 203 a 207 de la LCSP; pero, tal y como se ha señalado, esta potestad, ha de realizarse de manera excepcional y siempre que concurran los requisitos previstos legalmente, al poder resultar afectados los principios de igualdad, transparencia, publicidad y libre concurrencia.
 
El “ius variandi” permite, pues, a la Administración modificar el objeto del contrato cuando éste, en los términos inicialmente pactados, no satisfaría las necesidades de aquélla y, por ende, el interés público que subyace en toda contratación.
 
La LCSP distingue entre las modificaciones previstas en los pliegos y las que no lo están; así, el artículo 203.2 señala:
“Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:
 
a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;
 
b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205.
 
En cualesquiera otros supuestos, si fuese necesario que un contrato en vigor se ejecutase en forma distinta a la pactada, deberá procederse a su resolución y a la celebración de otro bajo las condiciones pertinentes, en su caso previa convocatoria y sustanciación de una nueva licitación pública de conformidad con lo establecido en esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 213 respecto de la obligación del contratista de adoptar medidas que resulten necesarias por razones de seguridad, servicio público o posible ruina”.
 
De acuerdo con lo expuesto, el órgano de contratación podrá llevar a cabo la modificación del contrato, siempre que la misma se haya previsto expresamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares en los términos indicados en el artículo 204 de la LCSP; de lo contrario, únicamente se podrá hacer uso de la citada prerrogativa en los casos que, para la modificación no prevista en el pliego, se establecen en el artículo 205 de la LCSP.
 
2.- El desistimiento.
 
El artículo 152 de la LCSP establece el régimen del desistimiento y la decisión de no adjudicar o celebrar un contrato, y señala en su apartado segundo que: “La decisión de no adjudicar o celebrar el contrato o el desistimiento del procedimiento podrán acordarse por el órgano de contratación antes de la formalización. (…)”.
 
Teniendo en cuenta que, tal y como ha indicado la solicitante, el contrato ya se encuentra formalizado y en fase de ejecución, el órgano de contratación no podrá hacer uso de la figura del desistimiento del contrato para el caso concreto que se plantea.
 
3.- La resolución del contrato.
 
 La última de las vías que se sugiere en el escrito de consulta es la relativa a la resolución del contrato. Al respecto, es preciso indicar que, al igual que el interés público, que tutela la Administración, siempre debe estar presente en toda contratación administrativa, la salvaguarda de ese interés público puede motivar en algunos casos la resolución del contrato. Será el órgano de contratación el que decida, en última instancia y en aras al interés público que rige en la contratación, si lo resuelve o no, siempre que se den los supuestos de hecho que, para los contratos en general, establece el artículo 211 y 212 de la LCSP, con los efectos previstos en el artículo 213 de la LCSP, y los que, para el contrato de servicios (como es el que nos ocupa), prevé el artículo 313 de la LCSP.
 
Teniendo en cuenta lo anterior, corresponde al órgano de contratación decidir si modifica o resuelve el contrato, en atención a las circunstancias que concurran en el caso expuesto.
 
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.
 
 
SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta hemos de indicarle en primer lugar que el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones. En esta entrada detallaremos qué novedades introduce el capítulo III, dedicado en su integridad a medidas en materia de contratación pública, modifica la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP) a fin de introducir medidas que hagan efectivo el cumplimiento de la legislación sobre protección de datos por parte de los contratistas y subcontratistas en todas las fases de la contratación, desde el expediente de licitación a la ejecución del contrato.
 
El artículo 35 de la LCSP regula el contenido mínimo del contrato previendo como uno de los supuestos la “Referencia a la legislación aplicable al contrato, con expresa mención al sometimiento a la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos” (artículo 35.1.d.).
 
Asimismo, el artículo 122.2 de la LCSP señala que “(..) Los pliegos deberán mencionar expresamente la obligación del futuro contratista de respetar la normativa vigente en materia de protección de datos.
Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 28.2 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, en aquellos contratos cuya ejecución requiera el tratamiento por el contratista de datos personales por cuenta del responsable del tratamiento, adicionalmente en el pliego se hará constar:
(…)
b) La obligación del futuro contratista de someterse en todo caso a la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos, sin perjuicio de lo establecido en el último párrafo del apartado 1 del artículo 202.
(…)”
Además, la omisión de estas menciones en los pliegos a que se refiere el artículo 122 de la LCSP, constituye causa de nulidad de pleno derecho del contrato (artículo 39.2.h. de la LCSP)
 
Por su parte, el artículo 202, que regula las condiciones especiales de ejecución del contrato,
dispone:
“(…) Asimismo en los pliegos correspondientes a los contratos cuya ejecución implique la cesión de datos por las entidades del sector público al contratista será obligatorio el establecimiento de una condición especial de ejecución que haga referencia a la obligación del contratista de someterse a la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos, advirtiéndose además al contratista de que esta obligación tiene el carácter de obligación contractual esencial de conformidad con lo dispuesto en la letra f) del apartado 1 del artículo 211. (…)”
 
De acuerdo con lo anterior, y tal y como resulta del citado precepto, parece que sólo en aquellos contratos cuya ejecución implique la cesión de datos deberá establecerse como condición especial de ejecución la obligación del contratista de someterse a la normativa en materia de protección de datos; no obstante, puede suceder que, aun cuando la ejecución del contrato no requiera tratamiento de datos de carácter personal, los trabajadores de la contratista puedan acceder de manera ocasional a los mismos. Por lo que es conveniente que, en todo caso, y contemplando este hipotético supuesto, el pliego regule como condición especial de ejecución del contrato el sometimiento del contratista a la normativa en materia de protección de datos, indicando lo que sucede en el caso de que el contrato no requiera el tratamiento de datos de carácter personal. En este sentido, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en su Informe 4/2020 ha señalado: “(…) Parece claro que la finalidad perseguida por el Real Decreto Ley 14/2019 es coordinar la aplicación de la LCSP y la legislación especial en materia de protección de datos personales, evitando que datos especialmente sensibles y relevantes puedan
ser objeto de una difusión indebida o, incluso, de una manipulación irregular por quienes tengan acceso a ellos (…)”. Podemos considerar, tal y como ya hemos señalado, que ese acceso a datos especialmente sensibles se produzca no sólo porque sea consecuencia inmediata y directa del tratamiento de datos que conlleve la ejecución del contrato, sino que dicho acceso puede tener lugar de manera ocasional y, en ambos casos, dichos datos deben protegerse para que no sean objeto de una difusión indebida o de una manipulación irregular.
 
Esta previsión a que se ha hecho referencia es la que figura en todos los modelos de pliegos de cláusulas administrativas particulares aprobados por la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, y que son de general aplicación para la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, organismos autónomos y entes del sector público regional que, a efectos de la legislación aplicable, tienen la consideración de Administraciones Públicas. De acuerdo con lo anterior, esa XX se encuentra sujeta a los mismos.
 
Estos modelos se encuentran disponibles, para su utilización, en el Portal de Contratación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, a través del siguiente enlace:
 
https://contratacion.castillalamancha.es/modelos-de-pliegos-adaptados-la-ley-92017
 
 
En dichos modelos de pliegos se contiene una cláusula relativa a la Protección de Datos de carácter personal donde se establece como condición especial de ejecución de tales contratos la obligación de la empresa adjudicataria de cumplir la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos vigente en cada momento, distinguiendo según la ejecución del contrato requiera o no requiera el tratamiento por la empresa contratista de datos personales por cuenta de la Administración. A modo de ejemplo, en el modelo de pliego de cláusulas administrativas particulares, correspondiente a la contratación de servicios, mediante procedimiento abierto, dicha cláusula establece:
 

“CLÁUSULA 43. PROTECCIÓN DE DATOS DE CARÁCTER PERSONAL.
43.1. Se establece como condición especial de ejecución del presente contrato la obligación de la empresa adjudicataria de cumplir durante su vigencia la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos vigente en cada momento. A la fecha de elaboración del presente pliego dicha normativa está constituida fundamentalmente por las siguientes disposiciones:

• Reglamento (UE) nº 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos).
• Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Esta obligación tiene la consideración de obligación contractual esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 211.1.f) de la LCSP, por lo que su incumplimiento constituirá causa de resolución del contrato.
43.2. Cuando la ejecución del contrato no requiera el tratamiento por la empresa contratista de datos personales por cuenta de la Administración.
43.2.1. La ejecución del contrato no requiere el tratamiento por la empresa contratista de datos personales por cuenta de la Administración. Por tanto, su personal no puede acceder a los datos de tal naturaleza que figuran en los archivos, documentos y sistemas informáticos de esta Administración. No obstante, en caso de hacerlo de forma casual, estará obligado a guardar secreto incluso después de la finalización de la relación contractual; sin que en ningún caso pueda utilizar los datos, ni revelarlos a terceros.
La empresa contratista debe poner en conocimiento de sus trabajadores lo dispuesto en la presente cláusula y conservar la acreditación del cumplimiento de este deber.
43.2.2. La empresa adjudicataria deberá poner inmediatamente en conocimiento del responsable del contrato, y en cualquier caso antes del plazo máximo de 24 horas, mediante el correo electrónico que facilite el responsable del contrato, cualquier incidencia que se produzca durante la ejecución del contrato que conlleve un acceso accidental o incidental a datos de carácter personal.
43.3. Cuando la ejecución del contrato requiera el tratamiento por la empresa contratista de datos personales por cuenta de la Administración.
43.3.1. La empresa adjudicataria y su personal están obligados a guardar secreto profesional respecto a los datos de carácter personal de los que puedan tener conocimiento por razón de la prestación del contrato, obligación que subsistirá aún después de la finalización del mismo.
La empresa adjudicataria deberá formar e informar a su personal de las obligaciones que en materia de protección de datos y de seguridad de la información estén obligados a cumplir en el desarrollo de sus tareas para la prestación del contrato, en especial las derivadas del deber de secreto, respondiendo la empresa adjudicataria personalmente de las infracciones legales en que por incumplimiento de sus empleados se pudiera incurrir.
A estos efectos, la empresa adjudicataria deberá remitir al responsable del contrato, en el plazo de 15 días a contar desde el inicio de su ejecución, un documento firmado por cada uno de los trabajadores adscritos a la misma en el que se les informa de las obligaciones que tienen como usuarios que acceden a nuestros sistemas. El modelo de documento informativo está recogido como Anexo VII.
43.3.2. La ejecución del contrato requiere la comunicación de datos personales a la contratista y su tratamiento por éste por cuenta del responsable del tratamiento. La finalidad de dicha comunicación se indica en el apartado 32 del Anexo I.
 
(…)”
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.
 
SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta, responderemos una por una las preguntas planteadas:

1. Si la no comunicación ni autorización del Pleno puede considerarse una desobediencia:

Para responder a esta cuestión, hay que partir de la cláusula 22 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP, en adelante) de referencia, relativa a los incumplimientos y penalizaciones que, en su apartado 1.3 señala, como incumplimiento muy grave, lo siguiente:

“1.3. Desobediencia a órdenes del Ayuntamiento relativas a la norma y régimen de los servicios en general a las normas que regularán la prestación de los mismos.”

En este sentido, este servicio entiende que dicha cláusula se refiere propiamente a la prestación objeto del contrato y a la obligación de la contratista de llevarla a cabo en la forma que le ordene el Ayuntamiento, así como a cumplir la normativa que regule la prestación del servicio. Consideramos que esta desobediencia, en los términos en que está redactada, no engloba la comunicación o autorización para subcontratar.

En cualquier caso, la interpretación de las cláusulas del contrato es una de las prerrogativas que ostenta el órgano de contratación, tal y como establece el artículo 190 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo):

“Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, declarar la responsabilidad imputable al contratista a raíz de la ejecución del contrato, suspender la ejecución del mismo, acordar su resolución y determinar los efectos de esta.

(…)”.

Por tanto, será el propio órgano de contratación el encargado de interpretar el pliego del contrato y determinar, en su caso, si dicha cláusula tiene cabida o no dentro de la obligación de comunicación y autorización del Pleno del Ayuntamiento en los supuestos de subcontratación.

2. Sobre cuál de las faltas de las cláusulas 22 del PCAP podría aplicarse:

Analizando la cláusula 22 del PCAP de referencia, este servicio considera que ninguna de los apartados recogidos en la misma se refiere exactamente a la subcontratación.

A modo de ejemplo, los diferentes modelos de pliegos de cláusulas administrativas particulares aprobados por el titular de la Consejería de Hacienda, Administraciones Públicas y Transformación Digital, y que están publicados y disponibles para su uso en el Portal de Contratación de Castilla-La Mancha (https://contratacion.castillalamancha.es/node/3#accordion-72-3), establecen dentro de sus diferentes cláusulas lo siguiente:

“43.8. Penalidades por infracción de las condiciones establecidas en el apartado 2 del artículo 215 de la LCSP para proceder a la subcontratación, así como la falta de acreditación de la aptitud de la subcontratista o de las circunstancias determinantes de la situación de emergencia o de las que hacen urgente la subcontratación.

En el apartado 31 del Anexo I se indicarán, si procede, las penalidades a imponer, con el límite del 50 por 100 del importe del subcontrato”.

No se observa en el PCAP de referencia de la consulta, ninguna cláusula análoga que recoja expresamente una penalidad por incumplimiento relacionado con la subcontratación.

No obstante, y según hemos señalado en la pregunta anterior, será el órgano de contratación el encargado de interpretar las cláusulas del contrato.

3. Si el incumplimiento del artículo 215.b de la LCSP y la cláusula 24 del PCAP pueden ser sancionables sin haberse recogido explícitamente en el PCAP:

Para responder a la última de las cuestiones, hay que partir del apartado tercero del artículo 122 de la LCSP, referente a los pliegos de cláusulas administrativas particulares:

“3. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares podrán establecer penalidades, conforme a lo prevenido en el apartado 1 del artículo 192, para los casos de incumplimiento o de cumplimiento defectuoso de la prestación que afecten a características de la misma (…)”.

El hecho de que el precepto contenga una facultad (“podrán establecer”) supone que las penalidades (y cuáles) serán o no incorporadas a los pliegos del contrato a juicio del órgano de contratación, que es el encargado de la aprobación de los mismos (ex artículo 122.5 LCSP).

Por su parte, el artículo 192 de la LCSP, recoge lo relativo al incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso, en los términos siguientes (el resaltado es nuestro):

“1. Los pliegos o el documento descriptivo podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme al apartado 2 del artículo 76 y al apartado 1 del artículo 202. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y las cuantías de cada una de ellas no podrán ser superiores al 10 por ciento del precio del contrato, IVA excluido, ni el total de las mismas superar el 50 por cien del precio del contrato.

2. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido parcialmente la ejecución de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, atendidas las circunstancias del caso, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo.

3. Los pliegos reguladores de los acuerdos marco podrán prever las penalidades establecidas en el presente artículo en relación con las obligaciones derivadas del acuerdo marco y de los contratos en él basados”.

Por tanto, sin perjuicio de las penalidades recogidas ex lege, para poder llevar a cabo la imposición de una penalidad, ésta debe estar expresamente prevista para tal fin en los pliegos reguladores del contrato.

Dicho esto, conviene analizar el artículo 215 de la LCSP que, tras detallar en su apartado primero la posibilidad de subcontratación y en su apartado segundo los requisitos para su celebración, se centra, en su apartado tercero, en analizar los efectos de la infracción de los requisitos señalados en el apartado 2º. Así, señala dicho apartado tercero que (el resaltado es nuestro):

“3. La infracción de las condiciones establecidas en el apartado anterior para proceder a la subcontratación, así como la falta de acreditación de la aptitud del subcontratista o de las circunstancias determinantes de la situación de emergencia o de las que hacen urgente la subcontratación, tendrá, entre otras previstas en esta Ley, y en función de la repercusión en la ejecución del contrato, alguna de las siguientes consecuencias, cuando así se hubiera previsto en los pliegos:

a) La imposición al contratista de una penalidad de hasta un 50 por 100 del importe del subcontrato.

b) La resolución del contrato, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en el segundo párrafo de la letra f) del apartado 1 del artículo 211”.

De la dicción del precepto, se extrae la necesidad de prever en el pliego la correspondiente penalidad (y, en su caso, resolución del contrato en los términos previstos), para poder llevar a cabo la misma.

Por tanto, y como hemos analizado anteriormente, la cláusula 22 del PCAP, a juicio de este servicio, no recoge expresamente ninguna penalidad referente expresamente a la subcontratación, con lo que las penalidades no podrían ser aplicadas.

De todos modos, y como venimos reiterando en la respuesta a la consulta, será el órgano de contratación el encargado de interpretar las cláusulas del contrato, en base a las prerrogativas que le otorga el artículo 190 de la LCSP a tal fin.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para poder resolver la cuestión planteada hemos de partir de la determinación del momento en que el contrato se perfecciona. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP) regula la perfección de los contratos en su artículo 36, cuyo apartado primero dispone que “Los contratos que celebren los poderes adjudicadores, a excepción de los contratos menores y de los contratos basados en un acuerdo marco y los contratos específicos en el marco de un sistema dinámico de adquisición a los que se refiere el apartado 3 de este artículo, se perfeccionan con su formalización”.
Sobre la perfección de los contratos menores, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, en su Informe 1/2018, de 11 de abril, considera que “Los contratos menores se perfeccionan con su adjudicación, como se desprende a sensu contrario de lo dispuesto en el artículo 36.1 de la LCSP, (…)”

Por su parte, el artículo 189 de la LCSP se refiere a la vinculación de las partes del contrato al contenido del mismo, debiendo cumplir las obligaciones a que se hayan comprometido, en virtud del principio “pacta sunt servanda”. Señala el citado artículo: “Los contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas”.

Asimismo, el artículo 197 de la LCSP establece que “La ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, sin perjuicio de lo establecido para el contrato de obras en el artículo 239”.
Así pues, una vez perfeccionado el contrato, éste despliega todos sus efectos, quedando las partes obligadas a su cumplimiento de conformidad con lo pactado, incluyendo el precio. Además, rige en la ejecución del contrato el principio de riesgo y ventura del contratista; sobre el alcance de este principio el Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 28 de octubre de 2015 ha señalado que “(…) la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación (…)”.
El contrato finaliza normalmente con su cumplimiento, una vez que ha finalizado el plazo de duración previsto para el mismo; no obstante, cabe que el órgano de contratación, en el ejercicio de la prerrogativa que le confiere el artículo 190 de la LCSP, decida anticipadamente poner fin al mismo acordando la correspondiente resolución del contrato, sin que le vincule una petición del contratista en este sentido. Al respecto hemos de traer a colación lo dispuesto por el Pleno de la Junta Central   de la Junta Central de Contratación de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que, en su Informe 1/2021, de 16 de abril de 2021, señala “(…) Así pues, al igual que el interés público siempre debe estar presente en toda contratación administrativa, la salvaguarda de ese interés público es el que puede aconsejar en algunos casos la resolución del contrato; por encima de ese interés (que tutela la Administración) no pueden erigirse intereses de particulares.
(…) únicamente el interés público de la Administración es el que puede alegarse para resolver el contrato sin que dicha resolución pueda obedecer en ningún caso a intereses particulares ajenos al interés público que debe perseguir toda contratación, y su resolución (…)”.           
El artículo 212.1 de la LCSP establece que “La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca”.  
Así pues, la consultante podrá solicitar al órgano de contratación la resolución del contrato, pero será aquél el que decida, en última instancia y en aras al interés público que rige en la contratación, si lo resuelve o no, siempre que se den los supuestos de hecho que, para los contratos en general, establece el artículo 211 y 212 de la LCSP, con los efectos previstos en el artículo 213 de la LCSP, y los que, para el contrato de servicios, prevé el artículo 313 de la LCSP. Cabe señalar que, entre las causas de resolución del contrato se encuentra la del mutuo acuerdo, sin que exista como causa de resolución la del desistimiento del contrato por el contratista quedando reservado este supuesto a la Administración.
 
En lo que respecta a las cuestiones que plantea la entidad consultante sobre si el desistimiento del contrato (entendiendo, la resolución del contrato) conllevaría una inhabilitación para contratar o algún tipo de penalización económica, hemos de indicar lo siguiente:
 
Los artículos 71-73 de la LCSP regulan las prohibiciones para contratar; es decir, establecen las circunstancias que determinan que las personas, físicas o jurídicas, que incurran en las mismas no puedan ser parte en ningún contrato administrativo. Estas circunstancias se establecen por ley y son de aplicación restrictiva dado que esta inhabilitación para celebrar contratos públicos puede afectar al principio de libre competencia que la legislación contractual proclama.
Entre las circunstancias previstas en el artículo 71 que impiden a las empresas contratar con la Administración, y que se refiere a la resolución del contrato, se encuentra en la letra d) del apartado 2 la siguiente: “Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con una entidad de las comprendidas en el artículo 3 de la presente Ley. La prohibición alcanzará a las empresas cuyo contrato hubiere quedado resuelto por incumplimiento culpable del contratista de las obligaciones que los pliegos hubieren calificados como esenciales de acuerdo con lo previsto en el artículo 211.1.f)”. Corresponderá, en su caso, al órgano de contratación valorar si en el correspondiente expediente resultaría de aplicación esta u otra causa de las previstas legalmente, sin que este servicio de asesoramiento pueda determinar “a priori” que existe una causa en concreto determinante de la inhabilitación de esa empresa.
Por lo que se refiere a la posible imposición de algún tipo de penalidad económica, habrá que estar a lo que hayan pactado las partes en el correspondiente contrato, sin que exista en la ley un tipo de penalidad en concreto para los casos de resolución del contrato, más allá de la obligación del contratista de indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada, en el caso de que el contrato se resuelva por incumplimiento culpable de aquél.
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante para la unidad destinataria de la misma.
 
SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En primer lugar, y antes de dar respuesta a la consulta planteada, hemos de poner de manifiesto que la entidad consultante se refiere al hecho de que las obras se contratan el 6 de julio de 2021. Este servicio desconoce si dicha fecha coincide con el inicio del contrato; si fuera así, y teniendo en cuenta que el plazo de ejecución del contrato es de tres meses, las obras deberían haber finalizado el 6 de octubre de ese año y, por tanto, no tendría sentido una suspensión del contrato, dado que resulta evidente que no se puede suspender algo que ya se encuentra extinguido, salvo que la empresa contratista hubiera solicitado una ampliación del plazo de ejecución.

Así pues, este servicio parte del hecho de que, o las obras se han iniciado en un periodo posterior al 6 de julio de 2021, de forma que, a la fecha en que se decreta la suspensión (26 de octubre), todavía no hubiera pasado el plazo de ejecución del contrato y, por tanto, cabría una suspensión del mismo; o que, el contratista hubiera solicitado un plazo de ampliación de ejecución y no hubieran transcurrido todavía los tres meses de que disponía para ejecutar el contrato cuando la Administración decidió suspender el mismo.

Por lo que respecta al inicio de la ejecución del contrato, en el caso de las obras, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) señala, en su artículo 237, que el comienzo de la ejecución de la obra tiene lugar desde el acta de comprobación del replanteo:

“Artículo 237 Comprobación del replanteo

La ejecución del contrato de obras comenzará con el acta de comprobación del replanteo. A tales efectos, dentro del plazo que se consigne en el contrato que no podrá ser superior a un mes desde la fecha de su formalización salvo casos excepcionales justificados, el servicio de la Administración encargada de las obras procederá, en presencia del contratista, a efectuar la comprobación del replanteo hecho previamente a la licitación, extendiéndose acta del resultado que será firmada por ambas partes interesadas, remitiéndose un ejemplar de la misma al órgano que celebró el contrato”.

No obstante lo anterior, en el caso del contrato menor de obras, el Consejo de Estado, en su Dictamen 1103/2013, considera que no es necesaria ni la realización del replanteo del proyecto ni, por tanto, su comprobación, considerando como fecha de inicio de la ejecución la que corresponda al momento en que conoció la adjudicación del contrato a su favor. Indica (el resaltado en negrita es nuestro):

“(…) En lo que respecta a las alegaciones formuladas por la contratista, la misma aduce que no se llevó a cabo por la Administración la comprobación del replanteo exigida por el artículo 229 TRLCSP, por lo que destinó sus recursos a la realización de otros proyectos, renunciando a la ejecución de las obras contratadas con el INVIED y rechazando el pago de indemnización alguna.

En este sentido, cabe recordar que el contratista tiene derecho a resolver el contrato en el supuesto de que la Administración incurra en una demora en la comprobación del replanteo en los casos en los que, de acuerdo con el TRLCSP, está obligada a llevar a cabo esa comprobación. Sin embargo, entiende el Consejo de Estado que en el presente caso ni la realización del replanteo del proyecto ni, por tanto, su comprobación, resultan exigibles, por tratarse de un contrato de obras de tipo menor.

El TRLCSP establece un régimen especial para los contratos menores, (…). La existencia de dicho régimen especial se justifica por la conveniencia de simplificar y agilizar el procedimiento de contratación (…), lo que se traduce en la exención para la celebración de los contratos menores de determinados requisitos que se exigen en la ley para la adjudicación de los restantes contratos.

(…) Por tanto, los únicos requisitos exigibles en la tramitación del expediente de contratación y en la adjudicación del contrato son los establecidos en el citado artículo 111 TRLCSP (en la actualidad, artículo 118 de la LCSP), sin que pueda inferirse la necesidad de cumplimiento de ningún otro requisito no mencionado expresamente en la ley. Así lo ha afirmado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en diversos informes que, aunque emitidos bajo la vigencia de leyes hoy derogadas contienen conclusiones aplicables también a los contratos menores celebrados conforme al TRLCSP (entre otros, informes 40/95, 30/96 y 10/1998).

Por ello, cabe concluir que no es necesario el replanteo en la celebración del contrato menor de obras (en los que ni tan siquiera es exigible el proyecto, salvo "cuando normas específicas así lo requieran") y, como lógica consecuencia, el inicio de la ejecución de la prestación por parte del contratista no dependerá de la comprobación de ese replanteo por parte de la Administración.

Como ha señalado este Consejo en alguna ocasión (dictamen 479/2013, de 6 de junio) en el caso de los contratos menores el momento en el que el contratista queda obligado no puede ser otro que aquel en el que -constando la aprobación del gasto- tiene lugar el concurso de voluntades de la Administración y del contratista, dando lugar al consentimiento. En consecuencia, en el supuesto sometido a consulta ...... quedaba obligada a la ejecución de la prestación contractual desde el momento en el que conoció la adjudicación del contrato a su favor, debiendo iniciar las obras en el plazo otorgado para ello por la Administración y sin que le sea posible renunciar a la ejecución de dichas obras sin incurrir en un incumplimiento contractual esencial. (…)”.

Aclarado lo anterior, pasamos a continuación a dar respuesta a lo solicitado en la consulta sobre si el periodo de suspensión del plazo de ejecución de la obra por causa imputable a la Administración (que, inicialmente, estaba fijado en tres meses) computaría dentro del plazo de duración del contrato, a efectos de entender cumplido el periodo mínimo (4 meses) que establece el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras (en adelante, RDL 3/2022), para que pueda aplicarse esta revisión excepcional.

Sobre la naturaleza de la suspensión y su incidencia en el plazo de ejecución del contrato, el Tribunal de Cuentas, en su Informe 1.022, de 30 de enero de 2014, ha señalado que: «Si bien la suspensión no se encuentra entre las prerrogativas de la Administración enumeradas en el artículo 210 del TRLCSP, la doctrina y la jurisprudencia la consideran como una manifestación específica de la facultad de modificar unilateralmente el contrato “ius variandi”, que no afecta al objeto del contrato, pero sí al plazo de ejecución y a la forma de cumplimiento (Sentencias del Tribunal Supremo 3771/1989 y 4761/1989, Dictamen del Consejo de Estado 1093/1991), siendo algunos de sus efectos la interrupción del plazo de ejecución, la indemnización al contratista de daños y perjuicios e incluso, en determinados supuestos, el derecho del contratista a solicitar la resolución contractual».

En nuestro caso, la Administración en aras de una mejor protección del interés público, fundamentado en que las obras no interfirieran en el periodo lectivo del curso, ha decidido suspender el contrato, una vez iniciado, haciendo uso de esa facultad de modificación unilateral que, en este supuesto ha afectado al plazo de ejecución del contrato, tratándose de una suspensión total (se suspende el total de la obra contratada) y temporal (se ha interrumpido el plazo de ejecución pero, posteriormente, se ha reanudado y ha concluido la obra).

Interesa destacar aquí la diferencia entre “plazo de duración” y “plazo de ejecución”. El propio artículo 29 de la LCSP, haciéndose eco de una doctrina consolidada, lleva por rúbrica “Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación”, y distingue entre la prórroga del contrato (apartado 2) y la ampliación del plazo de ejecución (apartado 3).

Siguiendo lo dispuesto por la Abogacía del Estado, en su Informe de 18 de marzo de 2009:

“(…) Es doctrina general en materia de contratos que el plazo puede fijarse:

a) Como plazo de duración: En este caso, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente [por ejemplo, en contratos de servicios celebrados por un período determinado tales como limpieza, mantenimiento, etc].

b) Como plazo de ejecución: En este supuesto, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. Por ello, el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no).

De esa distinción entre plazos se derivan también diferentes efectos:

1. La prórroga del plazo de duración se otorga con el fin de que el contratista ejecute otra vez, por un nuevo período, la prestación contratada.
2. El plazo de ejecución se prorroga con el fin de que el contratista consiga terminar la prestación todavía inacabada. En este caso, no se concede propiamente al contratista un nuevo período para que repita en el tiempo la prestación pactada, sino que se le otorga una ampliación del plazo inicialmente concedido. (…)”

Así pues, en un contrato de obras (como es el que nos ocupa) el plazo se fija como plazo de ejecución, de manera que el contrato no se extingue porque haya llegado una determinada fecha, sino cuando se haya ejecutado la obra (además, tal y como señala el artículo 209 de la LCSP, los contratos se extinguen por su cumplimiento o por resolución). Tal sería el caso, por ejemplo, de que haya tenido lugar durante el plazo de ejecución del contrato, una ampliación del mismo. El contrato no se extinguirá porque haya llegado la fecha inicialmente pactada, sino una vez que se haya realizado la obra, tras la ampliación del plazo concedida.

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en el Expediente 14/22, interpreta lo dispuesto en el artículo 6 del RDL 3/22, y considera que los contratos suspendidos por causa de la Administración se encuentran todavía en fase de ejecución a efectos de la aplicación del citado RDL; señala la Junta Consultiva (el resaltado en negrita es nuestro): “(…) Como se deduce sin dificultad del artículo 208 de la LCSP, el hecho de que la ejecución del contrato se encuentre suspendida no significa que tal ejecución esté finalizada, salvo que se acuerde la suspensión definitiva del mismo, concepto que el RGLCAP identifica con el desistimiento (…)”.

De acuerdo con lo expuesto cabe concluir que la suspensión, al igual que la ampliación del plazo, afectaría al plazo de ejecución del contrato. En el presente supuesto la duración total del contrato incluiría, por tanto, el periodo en el que las obras han estado suspendidas (aun cuando no se estuviere ejecutando la obra), considerando como duración total la que comprende desde la fecha de inicio de las obras (que, tal y como se ha señalado, desconoce este servicio), hasta la fecha de recepción positiva y certificación final de la obra (4 de octubre de 2022, según se indica en la consulta). Este será el periodo a computar a efectos de entender cumplida o no la exigencia prevista en el artículo 7 del RDL 3/2022, en cuanto al periodo mínimo de duración del contrato de obras para poder ser aplicable, siempre que se cumplan los demás condicionantes que establece la norma, la revisión excepcional de precios. A mayor abundamiento, hemos de recordar que este RDL surge a raíz de las excepcionales circunstancias sociales y económicas que produjo la pandemia desencadenada por el virus SARS-CoV-2, y que repercutieron de una manera directa en la ejecución de determinados contratos del sector público, al subir con fuerza en 2021, en el contexto de la recuperación económica, los precios de las materias primas. En nuestro caso, la suspensión decretada por la Administración, ha prologando en el tiempo el plazo de ejecución del contrato, y en este periodo, el precio de las materias primas a utilizar en la obra, ha podido subir considerablemente y, esta es, precisamente, la situación que pretende aliviar la norma estableciendo una revisión excepcional de precios, por encima de la que, con carácter ordinario, regula nuestra LCSP en sus artículos 103 y siguientes.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En respuesta a la consulta planteada, hemos de comenzar señalando que el artículo 29.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo), regula lo relativo a la duración de los contratos menores en los términos siguientes: “Los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga”.

Por su parte, el artículo 237 LCSP, relativo a la ejecución de los contratos de obras, señala que, el comienzo de la ejecución de la obra tiene lugar desde el acta de comprobación del replanteo:

“La ejecución del contrato de obras comenzará con el acta de comprobación del replanteo. A tales efectos, dentro del plazo que se consigne en el contrato que no podrá ser superior a un mes desde la fecha de su formalización salvo casos excepcionales justificados, el servicio de la Administración encargada de las obras procederá, en presencia del contratista, a efectuar la comprobación del replanteo hecho previamente a la licitación, extendiéndose acta del resultado que será firmada por ambas partes interesadas, remitiéndose un ejemplar de la misma al órgano que celebró el contrato”.

No obstante lo anterior, en el caso del contrato menor de obras, el Consejo de Estado, en su Dictamen 1103/2013, considera que no es necesaria ni la realización del replanteo del proyecto ni, por tanto, su comprobación, considerando como fecha de inicio de la ejecución la que corresponda al momento en que conoció la adjudicación del contrato a su favor. Indica (el resaltado en negrita es nuestro) lo siguiente:

“(…) En lo que respecta a las alegaciones formuladas por la contratista, la misma aduce que no se llevó a cabo por la Administración la comprobación del replanteo exigida por el artículo 229 TRLCSP, por lo que destinó sus recursos a la realización de otros proyectos, renunciando a la ejecución de las obras contratadas con el INVIED y rechazando el pago de indemnización alguna.

En este sentido, cabe recordar que el contratista tiene derecho a resolver el contrato en el supuesto de que la Administración incurra en una demora en la comprobación del replanteo en los casos en los que, de acuerdo con el TRLCSP, está obligada a llevar a cabo esa comprobación. Sin embargo, entiende el Consejo de Estado que en el presente caso ni la realización del replanteo del proyecto ni, por tanto, su comprobación, resultan exigibles, por tratarse de un contrato de obras de tipo menor.

El TRLCSP establece un régimen especial para los contratos menores, (…). La existencia de dicho régimen especial se justifica por la conveniencia de simplificar y agilizar el procedimiento de contratación (…), lo que se traduce en la exención para la celebración de los contratos menores de determinados requisitos que se exigen en la ley para la adjudicación de los restantes contratos.

(…) Por tanto, los únicos requisitos exigibles en la tramitación del expediente de contratación y en la adjudicación del contrato son los establecidos en el citado artículo 111 TRLCSP (en la actualidad, artículo 118 de la LCSP), sin que pueda inferirse la necesidad de cumplimiento de ningún otro requisito no mencionado expresamente en la ley. Así lo ha afirmado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en diversos informes que, aunque emitidos bajo la vigencia de leyes hoy derogadas contienen conclusiones aplicables también a los contratos menores celebrados conforme al TRLCSP (entre otros, informes 40/95, 30/96 y 10/1998).

Por ello, cabe concluir que no es necesario el replanteo en la celebración del contrato menor de obras (en los que ni tan siquiera es exigible el proyecto, salvo "cuando normas específicas así lo requieran") y, como lógica consecuencia, el inicio de la ejecución de la prestación por parte del contratista no dependerá de la comprobación de ese replanteo por parte de la Administración.

Como ha señalado este Consejo en alguna ocasión (dictamen 479/2013, de 6 de junio) en el caso de los contratos menores el momento en el que el contratista queda obligado no puede ser otro que aquel en el que -constando la aprobación del gasto- tiene lugar el concurso de voluntades de la Administración y del contratista, dando lugar al consentimiento. En consecuencia, en el supuesto sometido a consulta ...... quedaba obligada a la ejecución de la prestación contractual desde el momento en el que conoció la adjudicación del contrato a su favor, debiendo iniciar las obras en el plazo otorgado para ello por la Administración y sin que le sea posible renunciar a la ejecución de dichas obras sin incurrir en un incumplimiento contractual esencial (…)”.

Sentado lo anterior, es preciso diferenciar entre “plazo de duración” y “plazo de ejecución”. El propio artículo 29 de la LCSP, haciéndose eco de una doctrina consolidada, lleva por rúbrica “Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación”, y distingue entre la prórroga del contrato (apartado 2) y la ampliación del plazo de ejecución (apartado 3).

Siguiendo lo dispuesto por la Abogacía del Estado, en su Informe de 18 de marzo de 2009:

“(…) Es doctrina general en materia de contratos que el plazo puede fijarse:

a) Como plazo de duración: En este caso, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente [por ejemplo, en contratos de servicios celebrados por un período determinado tales como limpieza, mantenimiento, etc].

b) Como plazo de ejecución: En este supuesto, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. Por ello, el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no).

De esa distinción entre plazos se derivan también diferentes efectos:

1. La prórroga del plazo de duración se otorga con el fin de que el contratista ejecute otra vez, por un nuevo período, la prestación contratada.
2. El plazo de ejecución se prorroga con el fin de que el contratista consiga terminar la prestación todavía inacabada. En este caso, no se concede propiamente al contratista un nuevo período para que repita en el tiempo la prestación pactada, sino que se le otorga una ampliación del plazo inicialmente concedido. (…)”.

Así pues, en un contrato de obras (como es el que nos ocupa) el plazo se fija como plazo de ejecución, de manera que el contrato no se extingue porque haya llegado una determinada fecha, sino cuando se haya ejecutado la obra (además, tal y como señala el artículo 209 de la LCSP, los contratos se extinguen por su cumplimiento o por resolución). Tal sería el caso, por ejemplo, de que haya tenido lugar durante el plazo de ejecución del contrato, una ampliación del mismo (como sugiere la entidad consultante). El contrato no se extinguirá porque haya llegado la fecha inicialmente pactada, sino una vez que se haya realizado la obra, tras la ampliación del plazo concedida.

En este sentido, y como hemos indicado, el artículo 29.3 de la LCSP, prevé la posibilidad de que el órgano de contratación conceda una ampliación del plazo de ejecución inicialmente otorgado, según los requisitos indicados en el propio artículo. A mayor abundamiento, y tal y como señala el consultante, el artículo 195.2 de la propia LCSP, recoge la siguiente previsión:

“2. Si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se lo concederá dándosele un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor. El responsable del contrato emitirá un informe donde se determine si el retraso fue producido por motivos imputables al contratista”.

De acuerdo con lo expuesto, el órgano de contratación podrá llevar a cabo una ampliación el plazo de ejecución del contrato en los términos señalados anteriormente, siempre y cuando se respete uno de los requisitos básicos establecidos para los contratos menores: que la duración del contrato no sea superior a un año, y que la ampliación se lleve a cabo conforme a lo establecido por la normativa de contratación.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para responder a la consulta planteada, hemos de tener en cuenta diversos preceptos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo); en concreto, los relativos al cumplimiento del contrato, el plazo de garantía y la imposición de penalidades.

El artículo 209 de la LCSP señala que los contratos se extinguen por su cumplimiento o por su resolución.  Respecto del cumplimiento de los contratos, el artículo 210 de la LCSP establece:

“1. El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación.

2. En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características. (…)

3. En los contratos se fijará un plazo de garantía a contar de la fecha de recepción o conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, salvo los supuestos en que se establezca otro plazo en esta Ley o en otras normas, quedará extinguida la responsabilidad del contratista (…)”.

En lo que se refiere específicamente al contrato de obras, la LCSP regula el cumplimiento de este tipo de contratos en el título II, capítulo I, sección 4ª; así, el artículo 243, relativo a la recepción y plazo de garantía, dispone lo siguiente:

“1. A la recepción de las obras a su terminación y a los efectos establecidos en esta Ley, concurrirá un facultativo designado por la Administración representante de esta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.

Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato en el plazo previsto en esta Ley.

(…)

2. Si se encuentran las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas, el funcionario técnico designado por la Administración contratante y representante de esta, las dará por recibidas, levantándose la correspondiente acta y comenzando entonces el plazo de garantía.

Cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las instrucciones precisas fijando un plazo para remediar aquellos. Si transcurrido dicho plazo el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato.

3. El plazo de garantía se establecerá en el pliego de cláusulas administrativas particulares atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra y no podrá ser inferior a un año salvo casos especiales.

Dentro del plazo de quince días anteriores al cumplimiento del plazo de garantía, el director facultativo de la obra, de oficio o a instancia del contratista, redactará un informe sobre el estado de las obras. Si este fuera favorable, el contratista quedará exonerado de toda responsabilidad, salvo lo dispuesto en el artículo siguiente, procediéndose a la devolución o cancelación de la garantía, a la liquidación del contrato y, en su caso, al pago de las obligaciones pendientes que deberá efectuarse en el plazo de sesenta días. En el caso de que el informe no fuera favorable y los defectos observados se debiesen a deficiencias en la ejecución de la obra y no al uso de lo construido, durante el plazo de garantía, el director facultativo procederá a dictar las oportunas instrucciones al contratista para la debida reparación de lo construido, concediéndole un plazo para ello durante el cual continuará encargado de la conservación de las obras, sin derecho a percibir cantidad alguna por ampliación del plazo de garantía.

(…)”.

De acuerdo con lo expuesto, el cumplimiento del contrato requiere, por parte de la Administración, de un acto formal y positivo de recepción que, para el contrato de obras, se materializa en un acta de recepción positiva, o de conformidad, y como tal, acreditativa de que las obras se reciben en buen estado y conforme a lo pactado.

Una vez expuesto lo anterior, y atendiendo a la pregunta realizada sobre si puede proceder la resolución de contrato a pesar de que hay una recepción positiva de obra, pero con defectos descritos y subsanables no ejecutados, entendiendo que el contrato no finaliza hasta la finalización de la garantía del mismo, hemos de advertir que el contrato, en el caso que nos ocupa, en el que existe un acto de recepción positiva de la obra, se ha extinguido por cumplimiento (artículos 209 y 243 LCSP); es decir, por una de las dos alternativas que ofrece la LCSP. Así, una vez cumplido y, por tanto, finalizado, no puede resolverse el mismo.

En este sentido se pronuncia el Consejo de Estado en su dictamen 3062/1998, de 10 de septiembre:

“Este Consejo Consultivo considera que una vez que se efectúa la recepción del contrato se pone fin a la relación establecida en cuanto a las prestaciones contractuales, terminando el contrato, que por lo tanto no puede resolverse una vez efectuada esta recepción”.

Pero el hecho de que el contrato se encuentre cumplido no exonera de su responsabilidad a la contratista, que permanece durante el plazo de garantía previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares (art. 243.3 LCSP). Respondiendo, además, una vez finalizado aquél, durante un plazo de quince años desde la recepción de la obra, en el supuesto de que esta adoleciera de vicios ocultos (art. 244 LCSP).

Sobre el plazo de garantía y las responsabilidades que cubre, hemos de indicar que durante este plazo sólo serán exigibles los defectos observados durante dicho plazo, no aquellos de los que la Administración tuviera conocimiento antes de la recepción. En este sentido, el mismo dictamen del Consejo de Estado, al que hemos hecho referencia, establece:

“Cuestión distinta es que con posterioridad a este momento (se refiere aquí el Consejo de Estado al momento en que la Administración recepciona la obra, levantando la correspondiente acta) continúe subsistiendo la responsabilidad del contratista respecto de los defectos observados durante el período de garantía, computado desde esta fecha, en este caso 24 meses que será exigible por la Administración pudiendo, en el caso de que sus requerimientos no sean atendidos, proceder a la incautación de la garantía constituida”.

En cuanto a la posibilidad de imposición de penalidades a que alude la consultante, hemos de partir de la naturaleza de estas; para ello, traemos a colación lo dispuesto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 21 de mayo de 2019, que, en su Fundamento Jurídico de Derecho Quinto, establece:

“(…) 1. Es punto común y pacífico que en lo sustantivo tales penalidades no responden al ejercicio de una potestad sancionadora, luego para su imposición no se sigue un procedimiento específico de naturaleza sancionadora ni éste es aplicable supletoriamente. Al respecto es jurisprudencia de esta Sala que responden al ejercicio de una facultad de coerción sobre el contratista para la correcta ejecución del contrato, facultad que implica poderes de dirección, inspección y control que, en garantía del interés público, se atribuye a la Administración (cf. sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 6 de marzo de 1997, recurso de apelación 4318/1991).

2. Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual. Tal similitud se acentúa cuando con la penalidad se reacciona ante retrasos del contratista u otro cumplimiento defectuoso mantenido en el tiempo; ahora bien cuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual o ejecutado del contrato, ya no implica coerción alguna y su naturaleza se asemeja ciertamente a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio.

3. Aun así como tal penalidad tiene una sola regulación y no puede ostentar diversa naturaleza dependiendo de su finalidad, hay que estar al criterio jurisprudencial según el cual carece de una vocación sancionadora en sentido estricto, y se configura como una suerte de cláusula penal contractual (cf. artículo 1152 del Código Civil ) cuya razón radica en el interés público que se satisface con el contrato y que es necesario tutelar.

(…)”.

La LCSP regula las penalidades en sus arts. 192 y ss. El artículo 192, en su apartado segundo, establece:

“Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido parcialmente la ejecución de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, atendidas las circunstancias del caso, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo”.

Así pues, el órgano de contratación, ante un incumplimiento de sus obligaciones por parte de la contratista podrá optar, o por imponer penalidades, o por resolver el contrato, cuestión que deberá haber sido determinada previamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

No obstante, la imposición de penalidades, como instrumento de carácter coercitivo, tal y como se ha indicado, habrá de llevarse a cabo durante la ejecución del contrato, no una vez que se ha extinguido. Al respecto, resulta interesante la Sentencia nº188/2021, de 10 mayo de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que dispone lo siguiente:

“CUARTO.- Ahora bien, esa opción (se refiere el Tribunal a la de imponer penalidades, o resolver el contrato), debe ser ejercitada por la Administración en el momento en que el contratista incumpla su obligación de ejecutar la obra en los plazos convenidos, y no después de haberse finalizado, como aconteció en el presente supuesto , después de haberse entregado la obra a cargo del funcionario técnico designado, que solo las habrá recibido si las obras se encontraban en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas, levantándose la correspondiente acta.

Ciertamente si las obras no se hallaren en buen estado así lo habría hecho constar en el acta y el director de obra deberá señalar los defectos observados y dar incluso las instrucciones precisas, fijando incluso plazo, para remediarlas. Y si transcurrido éste no lo hubiere efectuado, podría concedérsele otro nuevo improrrogable o declarar resuelto el contrato, como prevé la Ley.

En el presente caso, como recoge la sentencia apelada en el acta de recepción la parte demandada realizó una serie de observaciones/repasos pendientes de ejecución, que la parte demandante considera subsanaciones menores propias del plazo de garantía que no afectan a la recepción de la obra de conformidad con lo manifestado por el propio técnico del SERGAS (...).

(…)”.

Por su parte, el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2, de Girona ha señalado, en su Sentencia nº 128/2021, de 3 de mayo, lo siguiente:

“(…) Pues bien-acordada la recepción de las obras mediante acuerdo de la junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Giréna, de fecha 7 de abril de 2017, no es procedente la imposición de penalidades por ejecución defectuosa. Apreciadas ciertos defectos de impermeabilización, el Ayuntamiento de Girona nunca debió ocupar de forma efectiva las obras, con los inherentes efectos de su recepción. Lo correcto hubiera sido acudir a la cláusula XXII que regula el régimen de penalidades por ejecución defectuosa, pero no iniciar el expediente de imposición de penalidades casi después de su recepción. Así lo manifestó en el acto de la vista el Sr, al declarar que “si hubiera habido filtraciones no debería haberse firmado el acta de recepción de obra. La penalización debe imponerse durante la ejecución de obra, no después".

No puede alegar la Administración demandada que, con posterioridad, se hizo un acta de comprobación desfavorable, ya que la recepción de las obras no admite ambigüedad alguna, o se recepcionan o no. Además, ello conllevaría la vulneración del principio de confianza legítima y de ir contra los propios actos. En otro orden, no hay constancia de que el acuerdo, de fecha 7 de abril de 2017, haya “sido objeto de revisión por el Ayuntamiento de Girona” (…)”.

Por su parte, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4, de Santa Cruz de Tenerife, en su Sentencia 21/2017, de 23 de enero, alude a la doctrina de los actos propios y anula una resolución de imposición de penalidades impuesta por la Administración por no ejecución de una serie de cuestiones técnicas que se determinaban, como anexo de reservas, en el acta de recepción de las obras. El órgano judicial reconoció el derecho de la contratista a la devolución de la garantía, y al abono de la certificación final de obra más los intereses de demora. Asimismo, deja expedita la vía de la revisión de oficio del acta de recepción de obra. Señala el Juzgado en su Fundamento de Derecho cuarto:

“Como motivo de Impugnación también se plantea la infracción de la doctrina de los actos propios por parte del Ayuntamiento, al haber recibido de conformidad las obras el día 16 de julio de 2014, para luego imponer penalidades por incumplimiento en la entrega de las obras recibidas de conformidad.

Mientras el acta de recepción de obras no sea revisada de oficio por la Administración, con las debidas garantías, debe reputarse legal, y contradice la doctrina de los actos propios considerar su ilegalidad para incautar la última certificación de obra, que no se cuestiona que no se haya realizado.

En consecuencia, procede estimar el recurso y anular los actos recurridos, lo que no impide la revisión de oficio del acta de recepción de obra, que no es el mecanismo de anulación de la misma decidido por el Acuerdo 05-10-15.

La consecuencia es el deber de la Administración de atender al pago de la certificación final de obra pendiente de pago y los intereses reclamados”.

Finalmente, traeremos a colación lo dispuesto por la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Gobierno de las Islas Baleares que, en su Informe 5/2014, de 22 de diciembre de 2015, indica:

“(…) Por tanto, la recepción del contrato de obras consiste en un acto administrativo obligatorio que, en principio, acredita la finalización de las obras, y debe producirse con carácter previo a la ocupación física de la obra, de manera que se entiende que la ocupación no es conforme a derecho si se omite la recepción o si hay deficiencias y aún así se entrega la obra al servicio público.

Se trata, pues, de un acto formal que opera como mecanismo de garantía del contratista y del interés público, que supone la constatación de que el contrato se ha cumplido o, eventualmente, que no ha sido así, y que produce diversos efectos.

Como hemos visto antes, si las obras se encuentran en buen estado y de acuerdo con las prescripciones previstas, deben darse por recibidas y, en consecuencia, debe levantarse el acta de recepción correspondiente. Por el contrario, cuando las obras no se encuentren en estado de ser recibidas debe hacerse constar así en el acta —que en ningún caso será positiva o de conformidad—, y el director de las obras debe señalar los defectos observados, detallar las instrucciones necesarias, y fijar un plazo para subsanarlos. Una vez transcurrido este plazo, si el contratista no ha subsanado las deficiencias, se le puede conceder otro plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato.

Así pues, la norma fija con claridad cuál es el procedimiento para llevar a cabo la recepción y cuáles son las consecuencias en el caso de que las obras no se encuentren en buen estado.

En cuanto a los defectos que se observen en las obras ejecutadas, el Tribunal Supremo manifestó, en la Sentencia de 14 de mayo de 1999, que:

Existiendo defectos en las obras ejecutadas que determinaron un incumplimiento del contrato imputable al contratista la Administración no estaba obligada a la recepción provisional ni definitiva de las obras, sino que lo procedente era exigir la reparación, si se estimaba pertinente, y, en caso de no atenderse tal requerimiento, resolver el contrato, con las consecuencias correspondientes.

(…).

Debe decirse que si se considera que en el caso objeto de consulta la recepción no es conforme a derecho debido a la existencia de deficiencias o vicios de procedimiento, deberían revisarse dichos actos de acuerdo con el procedimiento que corresponda”.

En nuestro caso, existió un acta de recepción positiva que albergaba una serie de subsanaciones que la contratista debía acometer. Esta recepción, de acuerdo con lo expuesto, no ha sido correcta. Sólo se puede recepcionar positivamente la obra cuando se ha realizado completamente y a plena satisfacción del órgano de contratación; en caso contrario, podrá darse un plazo para subsanar y, en su caso, resolver el contrato. Según indica la consultante, la contratista ya gozó de dos plazos para subsanar las deficiencias advertidas en la obra, por lo que, tal y como señala el artículo 243 de la LCSP, lo procedente hubiera sido resolver el contrato, y no levantar acta de recepción positiva con subsanaciones. Lo que no puede pretender ahora el órgano de contratación es imponer penalidades porque el contrato se ha cumplido y, por tanto, ha finalizado. Mucho menos se podrá resolver algo que ya se encuentra extinguido.

Sin perjuicio de lo anterior, y tal y como señala el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4, de Santa Cruz de Tenerife, y la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Gobierno de las Islas Baleares, podrá el órgano de contratación, si estima que el acto de recepción no es conforme a derecho, revisar dicho acto de acuerdo con el procedimiento que corresponda.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta hemos de traer a colación el Informe 10/2021, de 29 de noviembre de 2021, del Pleno de la Junta Central de Contratación de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en el que, aludiendo a lo dispuesto por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en su Recomendación de 10 de diciembre de 2018, indica lo siguiente (el resaltado en negrita es nuestro):

“(…) la modificación del contrato, tanto en la Directiva como en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, se refiere al cambio del objeto del mismo, esto es, a la prestación que desarrolla el contratista a favor de la entidad contratante, no al precio. El artículo 203.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público así lo establece al señalar que “Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos en esta Subsección, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 191, con las particularidades previstas en el artículo 207.”

Desde el punto de vista material una modificación que afectase al precio de los contratos sería claramente una revisión de precios encubierta. Además, supondría una alteración de las condiciones del contrato que afectaría a dos elementos fundamentales del mismo, que han sido definidos en la fase de preparación como son el presupuesto y el valor estimado. (…)
Las anteriores consideraciones ya justifican sobradamente la conclusión de que la variación del precio del contrato no debe calificarse en ningún caso como una modificación del mismo en sentido técnico jurídico (…) En este caso, la determinación de las condiciones económicas del contrato quedaría dependiendo de la voluntad del contratista, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 1256 CC, conforme al cual la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes.

(…) el art. 205 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, considera una modificación sustancial del contrato, y por tanto proscrita por la norma, cuando la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato inicial, circunstancia que perfectamente podría ocurrir en un supuesto como el que estamos contemplando (…)”.
De acuerdo con lo anterior, no existiría uno de los supuestos tasados legalmente (artículo 205 de la LCSP) para poder hacer uso del ejercicio del ius variandi que, como prerrogativa, posee aquélla; no siendo aplicable, pues, este mecanismo al caso que nos ocupa para excepcionar el principio de riesgo y ventura de los contratistas del órgano peticionario en la ejecución de los correspondientes contratos (…)”.

Teniendo en cuenta lo precedente, este servicio considera que en base a lo dispuesto en el artículo 205 de la LCSP, y dando respuesta a lo planteado por esa XX, no cabe aplicar la modificación contractual en base a la subida del IPC y la escasez de los materiales, puesto que no tendrían encaje entre los supuestos de modificación no prevista a que se refiere el citado artículo. Tampoco podría preverse en un futuro contrato, como modificación prevista en los pliegos, la posible subida de los precios, pues ello supondría, tal y como ha quedado expuesto una revisión de precios encubierta; revisión que, de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la LCSP, no cabría prever en los pliegos para la licitación de un nuevo contrato, como ya se ha indicado.

Podrá tener acceso al contenido del Informe de la JCC citado, en el que también se alude a la figura del “riesgo imprevisible” así como a otros emitidos por dicho órgano, a través del Portal de Contratación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en el enlace: https://contratacion.castillalamancha.es/node/23#accordion-179-3
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Se nos plantea en la consulta la posibilidad de modificar un contrato menor, por lo que hemos de partir de los artículos 99.8, 118 y 131.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo), que regulan del régimen jurídico de este tipo de procedimiento. En este sentido, el artículo 131.3 señala lo siguiente: “Los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las normas establecidas en el artículo 118”.

Por su parte, el apartado 8 del artículo 99, indica que “los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga”.

Finalmente, el artículo 118, tras establecer en su apartado primero los umbrales para su posible utilización, establece la tramitación de los mismos en los apartados siguientes:

“2. En los contratos menores la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado anterior.

3. Asimismo se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan.

4. En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando sea requerido por las disposiciones vigentes. Deberá igualmente solicitarse el informe de las oficinas o unidades de supervisión a que se refiere el artículo 235 cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.

(…)”.

El hecho de que la LCSP exija los elementos anteriores como elementos imprescindibles del expediente de adjudicación de los contratos menores, no significa que el órgano administrativo no pueda exigir otros adicionales. Así lo ha venido estableciendo la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en diversas ocasiones, como, por ejemplo, en el informe 10/98, de 11 de junio, el cual establece que nada impide que el expediente incorpore además otros documentos o requisitos, como la propuesta de contratación en la que se recogen las prestaciones a realizar, la frecuencia, los plazos, el método de pago, etc.

Del mismo modo, al no excluir en su regulación (artículo 118) la modificación de los contratos, este servicio entiende que nada obsta a que pueda llevarse a efecto la misma si se observan las previsiones legales contenidas en los preceptos que la regulan.

Llegados a este punto, es conveniente detenerse en los artículos 203 y siguientes de la LCSP, que regulan el régimen de modificación de los contratos. Así, el primero de ellos, señala lo siguiente:

“1. Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos en esta Subsección, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 191, con las particularidades previstas en el artículo 207.

2. Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;

b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205.

(…)”.

Por tanto, se distinguen entre dos tipos de modificaciones según si están o no previstas en los pliegos del contrato.

De los datos conocidos por este servicio, no hay constancia de que existan pliegos del contrato que se pretende modificar o, en caso de que existan, de que se haya previsto la modificación del mismo en ellos. En cualquier caso, de estar prevista la modificación en los pliegos, su regulación y tramitación se regirá por lo dispuesto en los propios pliegos, según el artículo 204 de la LCSP.

Por su parte, para el caso en que estemos ante modificaciones no previstas en los pliegos, habrá de estar a lo dispuesto en el artículo 205 de la LCSP. En él, se recogen los requisitos sin los cuales no podrá llevarse a cabo la modificación, además de detallar los supuestos en los que se puede justificar la modificación no prevista y que se regulan en el apartado 2º del propio artículo 205:

“2. Los supuestos que eventualmente podrían justificar una modificación no prevista, siempre y cuando esta cumpla todos los requisitos recogidos en el apartado primero de este artículo, son los siguientes:

a) Cuando deviniera necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados, siempre y cuando se den los dos requisitos siguientes:

1.º Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico, por ejemplo que obligara al órgano de contratación a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas diferentes a los inicialmente contratados, cuando estas diferencias den lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso o de mantenimiento que resulten desproporcionadas; y, asimismo, que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación.

En ningún caso se considerará un inconveniente significativo la necesidad de celebrar una nueva licitación para permitir el cambio de contratista.

2.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

b) Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:

1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.

2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato.

3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

c) Cuando las modificaciones no sean sustanciales. En este caso se tendrá que justificar especialmente la necesidad de las mismas, indicando las razones por las que esas prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial.

(…)”.

Además, es también importante destacar la obligatoriedad de las modificaciones previstas en el artículo 205 para los contratistas, cuando impliquen, aislada o conjuntamente una alteración en su cuantía que no exceda del 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido” (ex artículo 206 LCSP).

Por otro lado, es relevante señalar que, aunque se cumplan los requisitos detallados anteriormente, relativos a las modificaciones de los contratos, hay que tener en cuenta los límites establecidos para la contratación menor que señalábamos al inicio de esta consulta: que no se superen los umbrales establecidos en el artículo 118.1, y que su duración no sea superior a un año. Asimismo, la modificación que se lleve a cabo, tal y como prevén los artículos 204 y 205, no podrá alterar la naturaleza global del contrato; entendiendo que se altera esta “si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica el tipo de contrato” (artículo 204.2 de la LCSP).

A este respecto, es ilustrativo el informe 4/2001, de 4 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, sobre la modificación de los contratos menores, en el que podemos destacar los siguientes incisos:

“4.- Las modificaciones contractuales se configuran en el artículo 102 de la LCAP (actuales 203 y siguientes de la LCSP) igualmente con un régimen restrictivo: “una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente”.

El contrato menor podrá ser igualmente susceptible de modificación contractual cuando se den las circunstancias anteriormente mencionadas, siempre que con la modificación no se superen las cuantías máximas establecidas en la LCAP para los referidos contratos menores”.

También alude el citado informe a la inviabilidad de que, como consecuencia de la modificación pueda transformarse en otro procedimiento (en el caso estudiado, se alude al procedimiento negociado sin publicidad), así como a la imposibilidad de tramitar la modificación como otro contrato menor (pues ello supondría un fraccionamiento de contrato):

“6.- Respecto a la cuestión de si un contrato menor, como consecuencia de una modificación contractual puede transformarse en un procedimiento negociado sin publicidad por razón de la cuantía, se considera que dicha opción es contraria a los principios generales de la LCAP relativos a la adjudicación de los contratos, debido a que toda modificación de contrato se sujeta a un procedimiento especialmente establecido en la normativa de contratos, (…), no siendo de aplicación a los modificados los procedimientos de adjudicación generales previstos en el Capítulo VII del Título III del Libro I (…).

7.- Por último, respecto a si la modificación contractual puede tramitarse independientemente como otro contrato menor, se considera que esta práctica es contraria a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 69 de la LCAP, por constituir un fraccionamiento del objeto del contrato, que elude los requisitos de publicidad, procedimiento y forma de adjudicación que correspondan (…)”.

Por tanto, y respondiendo a la pregunta planteada en la consulta, será posible modificar los contratos menores, siempre que encuentren justificación en los artículos 203 y siguientes de la LCSP, y no supere los límites y cautelas señalados para este tipo de contratos.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

El artículo 189 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), establece que “Los contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas”.

El órgano de contratación, como garante del interés público que debe estar presente en toda contratación, ostenta la prerrogativa de suspender el contrato cuando existan impedimentos que obstaculicen su cumplimiento, lo que supone una excepción al cumplimiento de los plazos y ejecución íntegra de un contrato. El artículo 190 de la LCSP ha recogido, dentro de la enumeración de las prerrogativas del órgano de contratación, la correspondiente a la suspensión de los contratos: “Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de (…) suspender la ejecución del contrato (…)”.

Con anterioridad a la LCSP, la suspensión no se regulaba expresamente entre las prerrogativas de la Administración, habiendo sido considerada por la doctrina y jurisprudencia como una manifestación especifica de la facultad de modificar unilateralmente el contrato (el conocido como ius variandi), que no afecta al objeto del contrato, pero sí al plazo de ejecución de éste y a la forma de su cumplimiento. En este sentido, el Tribunal de Cuentas, en su Informe 1.022, de 30 de enero de 2014, tuvo ocasión de señalar que: «Si bien la suspensión no se encuentra entre las prerrogativas de la Administración enumeradas en el artículo 210 del TRLCSP, la doctrina y la jurisprudencia la consideran como una manifestación específica de la facultad de modificar unilateralmente el contrato “ius variandi”, que no afecta al objeto del contrato, pero sí al plazo de ejecución y a la forma de cumplimiento (Sentencias del Tribunal Supremo 3771/1989 y 4761/1989, Dictamen del Consejo de Estado 1093/1991), siendo algunos de sus efectos la interrupción del plazo de ejecución, la indemnización al contratista de daños y perjuicios e incluso, en determinados supuestos, el derecho del contratista a solicitar la resolución contractual».

La LCSP regula en su artículo 208 la suspensión de los contratos administrativos de la siguiente manera:

«1. Si la Administración acordase la suspensión del contrato (...), se extenderá un acta, de oficio o a solicitud del contratista, en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel.

2. Acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por este con sujeción a las siguientes reglas:

a) Salvo que el pliego que rija el contrato establezca otra cosa, dicho abono solo comprenderá, siempre que en los puntos 1.º a 4.º se acredite fehacientemente su realidad, efectividad e importe, los siguientes conceptos:

1.º Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.

2.º Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de iniciarse la suspensión.

3.º Gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al contrato durante el período de suspensión.

4.º Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido.

5.º Un 3 por 100 del precio de las prestaciones que debiera haber ejecutado el contratista durante el período de suspensión, conforme a lo previsto en el programa de trabajo o en el propio contrato.

6.º Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro suscritas por el contratista previstos en el pliego de cláusulas administrativas vinculados al objeto del contrato.

b) Solo se indemnizarán los períodos de suspensión que estuvieran documentados en la correspondiente acta. El contratista podrá pedir que se extienda dicha acta. Si la Administración no responde a esta solicitud se entenderá, salvo prueba en contrario, que se ha iniciado la suspensión en la fecha señalada por el contratista en su solicitud.

c) El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato».

Por su parte, el artículo 29.6 LCSP, en relación con el plazo de duración de los contratos de concesión, y con el plazo de ejecución de los contratos de obras, señala que: «No se tendrán en cuenta a efectos del cómputo del plazo de duración de la concesión y del establecido para la ejecución de las obras aquellos períodos en los que estas deban suspenderse por una causa imputable a la Administración concedente o debida a fuerza mayor (…)». Cabría la posibilidad de aplicar analógicamente este precepto, tal y como lo ha hecho la entidad consultante, a los contratos de servicios y de suministros, pues la suspensión implica su posterior reanudación con el mismo plazo de duración inicialmente pactado que, únicamente, se desplaza y altera la fecha de terminación (señala el artículo 208.2.c): “El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato”). Hemos de recordar, además, que con ocasión de la crisis derivada del COVID, el RDL 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, preveía la posibilidad de reanudar la ejecución de los contratos públicos de servicios y suministros de prestación sucesiva que hubieran sido suspendidos, total o parcialmente, como consecuencia del COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado, las comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo.

La suspensión del contrato público supone el cese temporal de los efectos establecidos en el mismo cuando el cumplimiento de una, de varias o de todas las prestaciones resulta imposible de ejecutar.

La suspensión puede ser total o parcial, en función de si, respectivamente, afecta a la totalidad de la prestación del contrato o a alguna o algunas de sus prestaciones. Asimismo, puede ser temporal o definitiva; en el primer caso, se producirá la reanudación de la ejecución del contrato; en el segundo, no se llevará a cabo reanudación del contrato.

Para resolver esta consulta, es preciso tener en cuenta qué se entiende por “plazo de vigencia”, “término” y “plazo”, y la diferencia entre “plazo de duración” y “plazo de ejecución” del contrato.

El “plazo de vigencia” es el periodo de existencia jurídica del contrato y durante el cual debe ejecutarse el mismo. El “término” se refiere al señalamiento de un determinado día. El “plazo” indica el periodo de tiempo existente entre un día inicial y un día final, pudiéndose realizar la actuación de que se trate en cualquiera de los días, o a lo largo del periodo de tiempo que conforma el referido plazo.

El propio artículo 29 de la LCSP, haciéndose eco de una doctrina consolidada, lleva por rúbrica “Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación”, y distingue entre la prórroga del contrato (apartado 2) y la ampliación del plazo de ejecución (apartado 3).

Siguiendo lo dispuesto por la Abogacía del Estado, en su Informe de 18 de marzo de 2009:

“(…) Es doctrina general en materia de contratos que el plazo puede fijarse:

a) Como plazo de duración: En este caso, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente [por ejemplo, en contratos de servicios celebrados por un período determinado tales como limpieza, mantenimiento, etc].

b) Como plazo de ejecución: En este supuesto, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. Por ello, el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no).

De esa distinción entre plazos se derivan también diferentes efectos:

1. La prórroga del plazo de duración se otorga con el fin de que el contratista ejecute otra vez, por un nuevo período, la prestación contratada.
2. El plazo de ejecución se prorroga con el fin de que el contratista consiga terminar la prestación todavía inacabada. En este caso, no se concede propiamente al contratista un nuevo período para que repita en el tiempo la prestación pactada, sino que se le otorga una ampliación del plazo inicialmente concedido. (…)”

El objeto del contrato que nos ocupa consiste en la prestación de “servicios sociales para XX constituido por las Residencias YY y ZZ”. Nos encontramos, pues, ante un contrato de actividad, de carácter recurrente o de prestación sucesiva, en el que la contratista se compromete a desplegar una actividad durante un período de tiempo determinado. En este contrato se ha fijado, como plazo de vigencia del contrato, un periodo de tiempo (dos años), no una fecha fija (término), transcurrida la cual ya no resultaría necesario para el interés público continuar con la prestación del servicio. De esta forma, una vez que ya no exista causa que legitime la suspensión, y se decrete el levantamiento de esta, el plazo se reanudará y se tendrá en cuenta para el cómputo de los dos años, el periodo en que el contrato haya quedado suspendido.

Una vez indicado lo anterior, es relevante para resolver la cuestión planteada (si cabe o no prorrogar el contrato, al estar suspendido parcialmente) tener en cuenta el tipo de suspensión que se ha llevado a cabo en este contrato.

Según indica la entidad consultante: “Con fecha XX de 2022, se dicta resolución por la que se acuerda la suspensión parcial del contrato mientras dure la ejecución de las obras en la Residencia ZZ”.

La causa que legitima la suspensión del contrato es la realización de obras en la Residencia ZZ, que obliga a desalojar, por motivos de seguridad, a los usuarios de la misma, haciendo de imposible cumplimiento las prestaciones que en dicha instalación se venían realizando hasta entonces. Además, se ha decretado la suspensión parcial del contrato, pues su objeto comprende la prestación de servicios en el centro agrupado constituido por las Residencias YY y ZZ. La suspensión solo se ha decretado para esta última, impidiendo que los servicios contratados puedan seguir ejecutándose; sin embargo, el contrato continúa desplegando sus efectos respecto de la otra Residencia (YY), que forma parte del centro, sin que la citada suspensión parcial afecte al plazo de ejecución de las prestaciones en esta última.

Así pues, y de acuerdo con lo expuesto, una vez finalizado el periodo de duración del contrato inicialmente pactado, deberá tramitarse la prórroga del mismo; no obstante, deberá tenerse en cuenta en la citada prórroga la parte del contrato que se encuentra suspendida, de forma que el inicio del cómputo de aquélla para las prestaciones suspendidas deberá condicionarse a la fecha de finalización de la suspensión, y al plazo que se adicione, en su caso, por el periodo en que haya estado suspendido parcialmente el contrato, una vez que se este se reanude.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

La consulta que se plantea se refiere a la posibilidad de modificar el contrato con objeto de subir los precios establecidos en el mismo. Como causa habilitante, se alega un incremento en la financiación del contrato, financiación que deriva de un convenio de colaboración entre la Consejería de Bienestar Social y el Ayuntamiento de XX para la prestación de servicios sociales de atención primaria.

En primer lugar, hemos de advertir el error del que parte la entidad consultante, al considerar que un incremento de los criterios de financiación influye en el contrato formalizado para la prestación de ayuda a domicilio. La cuestión relativa a cómo obtenga el órgano de contratación el montante económico necesario para atender al gasto que conlleve la ejecución del contrato, es ajena totalmente a la relación entre la contratista y el órgano de contratación. Una vez formalizado el contrato, la contratista está obligada a ejecutar correctamente el contrato, y, el órgano de contratación, a pagar el precio pactado. Para poder pagar ese precio, el órgano de contratación ha de tener crédito suficiente para ello. La existencia de crédito suficiente para poder celebrar el contrato es, por otra parte, uno de los extremos que debe figurar en todo expediente de contratación, así lo dispone el artículo 116.3 in fine de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014: “Al expediente se incorporarán (…). Asimismo, deberá incorporarse el certificado de existencia de crédito (…)”.

El Convenio de colaboración, referido en la consulta, únicamente vincula a las partes que lo celebran, en este caso, a la Consejería y al Ayuntamiento. En su virtud, el Ayuntamiento asume la gestión de la prestación de ayuda a domicilio, y la Consejería sufraga en un determinado porcentaje los gastos que pueda ocasionar dicha prestación, y lo hace en función de unos criterios (precio/hora) que pueden ser objeto de modificación, como ha ocurrido en este caso, en que dichos precios se han visto aumentados. En cualquier caso, corresponde al Ayuntamiento justificar el gasto que ha supuesto la prestación en el periodo a que se refiere el Convenio, pudiendo, incluso, suponer la devolución de lo percibido si no se justifica el gasto financiado.  La gestión de la prestación se puede realizar personalmente, por el propio Ayuntamiento, o externalizando la misma. En el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento ha decidido externalizar la prestación del servicio mediante la formalización de un contrato. Así pues, una vez tomada esta decisión, habrá que acudir a las reglas previstas en la LCSP para solventar la cuestión planteada relativa a la modificación del contrato, en concreto, a su modificación para subir el precio pactado.

A esta cuestión se ha referido el Pleno de la Junta Central de Contratación de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que, en su Informe 10/2021, de 29 de noviembre de 2021, en el que se alude a lo dispuesto por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en su Recomendación de 10 de diciembre de 2018, indica lo siguiente (el resaltado en negrita es nuestro):

“(…) la modificación del contrato, tanto en la Directiva como en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, se refiere al cambio del objeto del mismo, esto es, a la prestación que desarrolla el contratista a favor de la entidad contratante, no al precio. El artículo 203.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público así lo establece al señalar que “Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos en esta Subsección, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 191, con las particularidades previstas en el artículo 207.”

Desde el punto de vista material una modificación que afectase al precio de los contratos sería claramente una revisión de precios encubierta. Además, supondría una alteración de las condiciones del contrato que afectaría a dos elementos fundamentales del mismo, que han sido definidos en la fase de preparación como son el presupuesto y el valor estimado. (…) Las anteriores consideraciones ya justifican sobradamente la conclusión de que la variación del precio del contrato no debe calificarse en ningún caso como una modificación del mismo en sentido técnico jurídico (…) En este caso, la determinación de las condiciones económicas del contrato quedaría dependiendo de la voluntad del contratista, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 1256 CC, conforme al cual la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes.

(…) el art. 205 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, considera una modificación sustancial del contrato, y por tanto proscrita por la norma, cuando la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato inicial, circunstancia que perfectamente podría ocurrir en un supuesto como el que estamos contemplando (…)”.

De acuerdo con lo anterior, no existiría uno de los supuestos tasados legalmente (artículo 205 de la LCSP) para poder hacer uso del ejercicio del ius variandi que, como prerrogativa, posee aquélla; no siendo aplicable, pues, este mecanismo al caso que nos ocupa para excepcionar el principio de riesgo y ventura de los contratistas del órgano peticionario en la ejecución de los correspondientes contratos (…)”.

Teniendo en cuenta lo precedente, este servicio considera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 205 de la LCSP, y dando respuesta a lo planteado en la consulta, no cabe aplicar la modificación contractual en base a la subida de la financiación del contrato, pues el hecho de cómo se financie el órgano de contratación para poder cumplir su obligación de pago frente a la contratista es una cuestión ajena a la relación contractual que existe entre ambos. El órgano de contratación (el Ayuntamiento de XX), únicamente se encuentra obligado, en razón del Convenio suscrito, respecto del órgano que financia la prestación de servicios sociales de atención primaria (la Consejería de Bienestar Social), a quien habrá de rendir cuentas sobre los gastos realmente llevados a cabo para gestionar la prestación de ayuda a domicilio.

Podrá tener acceso al contenido del Informe de la JCC citado, en el que también se alude a la figura de la revisión de precios, así como a otros informes emitidos por dicho órgano, a través del Portal de Contratación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en el enlace: https://contratacion.castillalamancha.es/node/23#accordion-179-3.

Finalmente, indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para resolver la cuestión planteada, hemos de hacer referencia al régimen de garantías, que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), regula en sus artículos 106-114. En concreto, y dados los términos en que se plantea la consulta (relativa al plazo de garantía), nos centraremos en la regulación de la garantía definitiva del contrato (artículos 107 y ss.).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la LCSP, la constitución de la garantía definitiva resulta una obligación exigible a la entidad licitadora que haya presentado la mejor oferta. Únicamente podrá excepcionarse, tal y como señala el citado precepto, cuando el órgano de contratación, atendidas las circunstancias concurrentes en el contrato, considere conveniente eximir a la adjudicataria de esta obligación; en cualquier caso, deberá justificarlo en el pliego de cláusulas administrativas particulares (en adelante, PCAP). No obstante, esta excepción no será posible en el caso de contratos de obras, ni de concesión de obras.

La exigencia de una garantía definitiva responde a la necesidad de asegurar la correcta ejecución del contrato, garantizando la satisfacción del interés público que con él se persigue; así, la LCSP (artículo 110), regula los conceptos, taxativos, de los que responde la garantía definitiva (el resaltado es nuestro):

“La garantía definitiva únicamente responderá de los siguientes conceptos:

a) De la obligación de formalizar el contrato en plazo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153.

b) De las penalidades impuestas al contratista conforme al artículo 192 de la presente Ley.

c) De la correcta ejecución de las prestaciones contempladas en el contrato incluidas las mejoras que ofertadas por el contratista hayan sido aceptadas por el órgano de contratación, de los gastos originados a la Administración por la demora del contratista en el cumplimiento de sus obligaciones, y de los daños y perjuicios ocasionados a la misma con motivo de la ejecución del contrato o por su incumplimiento, cuando no proceda su resolución.

d) De la incautación que puede decretarse en los casos de resolución del contrato, de acuerdo con lo que en él o en esta Ley esté establecido.

e) Además, en los contratos de obras, de servicios y de suministros, la garantía definitiva responderá de la inexistencia de vicios o defectos de los bienes construidos o suministrados o de los servicios prestados durante el plazo de garantía que se haya previsto en el contrato”.

El artículo 111 de la LCSP regula la devolución y cancelación de las garantías definitivas en los siguientes términos:

“1. La garantía no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de que se trate, o hasta que se declare la resolución de este sin culpa del contratista.

2. Aprobada la liquidación del contrato y transcurrido el plazo de garantía, si no resultaren responsabilidades se devolverá la garantía constituida o se cancelará el aval o seguro de caución.

El acuerdo de devolución deberá adoptarse y notificarse al interesado en el plazo de dos meses desde la finalización del plazo de garantía. Transcurrido el mismo, la Administración deberá abonar al contratista la cantidad adeudada incrementada con el interés legal del dinero correspondiente al período transcurrido desde el vencimiento del citado plazo hasta la fecha de la devolución de la garantía, si esta no se hubiera hecho efectiva por causa imputable a la Administración.

3. En el supuesto de recepción parcial solo podrá el contratista solicitar la devolución o cancelación de la parte proporcional de la garantía cuando así se autorice expresamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

4. En los casos de cesión de contratos no se procederá a la devolución o cancelación de la garantía prestada por el cedente hasta que se halle formalmente constituida la del cesionario.

5. Transcurrido un año desde la fecha de terminación del contrato, y vencido el plazo de garantía, sin que la recepción formal y la liquidación hubiesen tenido lugar por causas no imputables al contratista, se procederá, sin más demora, a la devolución o cancelación de las garantías una vez depuradas las responsabilidades a que se refiere el artículo 110.

Cuando el valor estimado del contrato sea inferior a 1.000.000 de euros, si se trata de contratos de obras, o a 100.000 euros, en el caso de otros contratos, o cuando las empresas licitadoras reúnan los requisitos de pequeña o mediana empresa, definida según lo establecido en el Reglamento (CE) n.º 800/2008, de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y no estén controladas directa o indirectamente por otra empresa que no cumpla tales requisitos, el plazo se reducirá a seis meses”.

La adjudicataria responde con esta garantía definitiva del cumplimiento de todas las obligaciones previstas en los pliegos reguladores del contrato, así como del contenido de su oferta, y de la formalización del contrato. Solo será devuelta si se acredita que, una vez transcurrido el plazo de garantía, no existen responsabilidades que exigir a la contratista, por haber cumplido satisfactoriamente el contrato, o cuando se haya resuelto el contrato sin haber resultado culpable.

Por su parte, el artículo 210.3 de la LCSP determina, con carácter general, la necesidad de que en los contratos se fije un plazo de garantía: “En los contratos se fijará un plazo de garantía a contar de la fecha de recepción o conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, salvo los supuestos en que se establezca otro plazo en esta Ley o en otras normas, quedará extinguida la responsabilidad del contratista”. Únicamente se excepciona esta obligación respecto de “aquellos contratos en que por su naturaleza o características no resulte necesario, lo que deberá justificarse debidamente en el expediente de contratación, consignándolo expresamente en el pliego”.

Respecto del contrato de obras, el artículo 243.3 de la LCSP establece que “El plazo de garantía se establecerá en el pliego de cláusulas administrativas particulares atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra y no podrá ser inferior a un año salvo casos especiales”.

Regula, pues, la LCSP, para este tipo de contrato, un plazo mínimo que el órgano de contratación deberá tener en cuenta a la hora de determinar en el PCAP la duración del plazo de garantía, pudiendo coincidir con el plazo de un año, o ser superior, si así lo exige la naturaleza y complejidad de la obra. Dicho lo cual, no comparte este servicio la afirmación que realiza la entidad consultante cuando señala (el resaltado es nuestro): “estando su duración (se refiere al plazo de garantía) únicamente regulada en la LCSP para el caso del contrato de obras, sin especificar cual ha de ser la duración de dicho plazo, para el caso de contratos de suministros y servicios”. Cabe discrepar de lo dispuesto, pues la LCSP no fija una duración concreta para el plazo de garantía aplicable a todos los contratos de obra; es decir, no existe un plazo de garantía legal, pues dicho plazo debe fijarlo el órgano de contratación “atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra” y estas especiales características variarán de un contrato a otro. Lo único que hace la LCSP es indicar el plazo que, como mínimo, debe respetar el órgano de contratación a la hora de concretar en el PCAP el plazo de garantía que se exige, ahora sí, legalmente, pues, recordemos que, tanto la jurisprudencia, como la doctrina, vienen reconociendo el carácter de “lex contractus” de los pliegos que rigen la contratación.

Respecto del contrato de suministros, el artículo 305 de la LCSP, en su apartado primero, establece que “Si durante el plazo de garantía se acreditase la existencia de vicios o defectos en los bienes suministrados tendrá derecho la Administración a reclamar del contratista la reposición de los que resulten inadecuados o la reparación de los mismos si fuese suficiente”. En su apartado 4, declara exento de responsabilidad a la contratista, una vez que, terminado el plazo de garantía, la Administración no haya formulado alguno de los reparos o la denuncia a que se refieren los apartados 1 y 3 del citado artículo.

En términos semejantes se pronuncia el artículo 311 de la LCSP, respecto del contrato de servicios:

“(…) 4. Si durante el plazo de garantía se acreditase la existencia de vicios o defectos en los trabajos efectuados el órgano de contratación tendrá derecho a reclamar al contratista la subsanación de los mismos.

5. Terminado el plazo de garantía sin que la Administración haya formalizado alguno de los reparos o la denuncia a que se refieren los apartados anteriores, el contratista quedará exento de responsabilidad por razón de la prestación efectuada, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 314 y 315 sobre subsanación de errores y responsabilidad en los contratos que tengan por objeto la elaboración de proyectos de obras.

(…)”.

Es cierto que, en este tipo de contratos no existe una previsión similar a la contenida en el artículo 243.3, respecto del contrato de obras. La LCSP no determina un plazo mínimo, o máximo, que pueda servir de orientación al órgano de contratación para fijar la duración del plazo de garantía de los contratos de suministro o servicio; no obstante, en todo caso, al igual que ocurre con el contrato de obras, corresponde al órgano de contratación determinar, vía PCAP, la concreta duración que deberá tener ese plazo, atendiendo a la naturaleza, a las características especiales que tengan los servicios o suministros que pretende contratar. Ello, por analogía de lo dispuesto en aquel precepto (El plazo de garantía se establecerá en el pliego de cláusulas administrativas particulares atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra (…); así resulta también implícitamente de lo dispuesto en el artículo 210.3, ya que se atiende a la naturaleza y características del contrato para poder excepcionar la previsión de un plazo de garantía para el mismo.

Así pues, la determinación de la duración del plazo de garantía es un aspecto fundamental del contrato porque sólo durante ese plazo existirá la cobertura necesaria para que la Administración pueda exigir responsabilidades a la contratista, una vez recepcionado aquél. Ello exige una labor de estudio por parte del órgano de contratación sobre la naturaleza y complejidad del contrato, de forma que el órgano de contratación deberá establecer el plazo que estime más adecuado, en consonancia con el tiempo que considere que se pueden poner de manifiestos deficiencias o daños en los bienes o suministros contratados, englobados dentro de la responsabilidad a que está afecta la garantía definitiva [artículo 110.e)]. En consecuencia, no se puede fijar, a priori, la concreta duración del plazo de garantía para todos los contratos, pues las necesidades del órgano de contratación no tienen por qué ser siempre las mismas, y tampoco el objeto del contrato, que se determinará en función de aquéllas.

Una vez establecido en el PCAP la duración del plazo de garantía, es vinculante, tanto para la Administración, como para la entidad licitadora, por el mero hecho de presentar su oferta:

“Artículo 139. Proposiciones de los interesados.

1. Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna (…)”

Para una adecuada cobertura del contrato, es fundamental que el PCAP, además de fijar la duración del plazo de garantía, establezca claramente el régimen que se aplicará durante este plazo, determinando las obligaciones y responsabilidades de ambas partes, como pueda ser el plazo en que deberán llevarse a cabo las reparaciones y correcciones que requiera la buena ejecución del contrato.

Además, la exigencia de responsabilidades de la Administración a la contratista, se configura como una de las prerrogativas que recoge la LCSP, ex novo, en su artículo 190: “Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de (…)  declarar la responsabilidad imputable al contratista a raíz de la ejecución del contrato (…)”. Sobre la inclusión de esta prerrogativa en la enumeración que de las mismas hace la LCSP, el Consejo de Estado, en su Dictamen 1116/2015, sobre el anteproyecto de la Ley de Contratos del Sector Público, tuvo ocasión de señalar: “No cabe duda de que la tramitación de un procedimiento encaminado a la depuración de la responsabilidad contractual en que haya podido incurrir la contratista es manifestación de la posición "en más" de la Administración, en la medida en que no es una prerrogativa propia de las partes en un contrato privado, sino la expresión de la autotutela en los contratos administrativos, que permite a la Administración declarar dicha responsabilidad y ejecutarla exigiendo al contratista el abono de la cuantía en que se concrete”.

La Administración cuenta en la LCSP con los mecanismos necesarios para asegurar la correcta ejecución de los contratos, ya que aquélla regula el régimen de garantías a que ha de someterse el procedimiento de la celebración del contrato. La LCSP regula ese régimen de protección para la Administración quien, a través de los pliegos, y en una situación de supremacía frente a las entidades licitadoras (que se adhieren a los mismos, en el momento de presentar sus proposiciones) determinará la garantía definitiva, y el plazo en que la misma deberá estar operativa para responder, en su caso, de vicios o defectos en los bienes y servicios contratados. La Administración tiene un amplio margen para definir las actuaciones que deberá llevar a cabo la contratista para reparar, en su caso, el daño causado, durante el plazo de garantía que se haya establecido en el contrato, pudiendo exigir esas responsabilidades, en el ejercicio de la prerrogativa que le otorga la norma contractual.

Señala también la entidad consultante, ante el silencio de la LCSP sobre la concreta duración del plazo de garantía para los diferentes suministros o servicios objeto de un contrato administrativo, la posibilidad de “aplicación a los contratos administrativos, con carácter supletorio, y en virtud de lo establecido en el artículo 25 2 de la LCSP, otras normas que regulen los plazos de garantía de los diferentes productos como puede ser el caso de Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

Esta norma conceptúa como consumidor, en su artículo 3, a “las personas jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica que actúen sin ánimo de lucro en un ámbito ajeno a una actividad comercial o empresarial”, estableciendo en el artículo 120.1. que “En el caso de contrato de compraventa de bienes o de suministro de contenidos o servicios digitales suministrados en un acto único o en una serie de actos individuales, el empresario será responsable de las faltas de conformidad que existan en el momento de la entrega o del suministro y se manifiesten en un plazo de tres años desde la entrega en el caso de bienes o de dos años en el caso de contenidos o servicios digitales, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 115 ter, apartado 2, letras a) y b)”.

El artículo 25.2 de la LCSP establece que “Los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No obstante, a los contratos administrativos especiales a que se refiere la letra b) del apartado anterior les serán de aplicación, en primer término, sus normas específicas”

Sobre el concepto de supletoriedad de las normas, el Tribunal Supremo en la sentencia de 5 de febrero de 2007, ha señalado que la misma “es un instrumento de rellenado de lagunas; de tal manera que cuando un determinado supuesto no es objeto de regulación por la norma inicialmente aplicable y da paso a la supletoria, siempre, eso sí, que semejante operación no resulte, por otras circunstancias, disconforme al ordenamiento jurídico”.

En la LCSP no existe ninguna laguna relativa a la duración del plazo de garantía, que justificaría la aplicación supletoria de otra norma, pues dicha duración, tal y como señala la propia norma, deberá fijarla el órgano de contratación, teniendo en cuenta la naturaleza y complejidad del contrato; siendo esta misma naturaleza la que puede tener en cuenta aquél para excepcionar la fijación de un plazo de garantía en el PCAP.

Además, para considerar aplicable el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (en adelante, LGDCU), la entidad consultante trae a colación  lo dispuesto en el artículo 3, sobre el concepto de consumidor referido a las personas jurídicas, entendiendo este servicio que, aunque no lo diga expresamente, considera como tal al Ayuntamiento, encontrando acomodo dentro del ámbito de aplicación de la ley.

Sobre la condición de consumidor de la Administración, a efectos de la aplicación de la LGDCU, resulta interesante lo dispuesto por el Centro de Estudios de Consumo de la Universidad de Castilla-La Mancha, que en su publicación de 19 de noviembre de 2021, ha tenido ocasión de señalar (el resaltado es nuestro):

“(…) Para aclarar si una Administración al comprar un bien (por ejemplo, un Ayuntamiento que adquiere un ordenador) puede considerarse consumidor, resultan esclarecedores anteriores dictámenes del Centro de Estudios de Consumo (…) se pregunta si un Ayuntamiento puede considerarse consumidor a los efectos de la aplicación del régimen de garantías en la venta de bienes de consumo (lo que ha de presuponer su consideración como consumidor, en términos generales, para aplicar el citado régimen), que suscribimos íntegramente. En él se explana que “nunca se ha puesto en duda la imposibilidad de considerar “consumidor” a la Administración cuando compra un bien o recibe un servicio”, por lo que la Administración (de la que forma parte un Ayuntamiento) no puede ser considerada “consumidor” ni solicitar la aplicación de la LGDCU, pues ¿cuándo un Ayuntamiento al comprar un ordenador para realizar sus funciones va a actuar “en un ámbito ajeno a su actividad comercial o empresarial”? Por otra parte, cabe destacar que la normativa de consumo pretende proteger a la parte más desvalida o “parte débil” de la relación contractual (el consumidor) con normas prohibitivas o imperativas que equilibren su posición, mientras que la Administración no necesita de tal protección (al no hallarnos ante una relación asimétrica o de desigualdad frente al vendedor), sino que a ella le corresponde, por mandato del artículo 51 de la Constitución Española, garantizar la defensa de consumidores y usuarios (…)”.

Teniendo en cuenta lo anterior, cabe extraer las siguientes conclusiones:

• No existe en la LCSP un plazo legal de garantía para ningún tipo de contrato; únicamente, respecto del contrato de obras, se establece que dicho plazo no puede ser inferior a un año.
• En cualquier caso, la duración del plazo de garantía deberá fijarla, en el PCAP, el órgano de contratación atendiendo a la naturaleza y especiales características del contrato que pretenda formalizar. Tanto el órgano de contratación, como la entidad licitadora (que al presentar su proposición se adhiere a lo dispuesto por el órgano de contratación en los pliegos reguladores del contrato), estarán sujetos a dicho plazo y al régimen previsto para el mismo.
• La Administración ostenta la prerrogativa de exigir a la contratista cualquier tipo de responsabilidad derivada de la ejecución del contrato.
• No cabe la aplicación supletoria de la LGDCU, para regular el plazo de garantía en el contrato, pues no existe ninguna laguna que rellenar, tal y como se ha indicado en los puntos anteriores. Además, esta norma no es de aplicación en ningún caso a la Administración, pues esta no puede ser considerada “consumidor”; es más, le corresponde velar por la protección de los consumidores.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para responder a la citada consulta, partiremos del artículo 195.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo), que se refiere a la ampliación del plazo de ejecución:

“2. Si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se lo concederá dándosele un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor. El responsable del contrato emitirá un informe donde se determine si el retraso fue producido por motivos imputables al contratista”.

Por su parte, el artículo 100 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en adelante: RGLCAP), regula la petición de prórroga del plazo de ejecución en los siguientes términos:

“1. La petición de prórroga por parte del contratista deberá tener lugar en un plazo máximo de quince días desde aquél en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones por las que estime no le es imputable y señalando el tiempo probable de su duración, a los efectos de que la Administración pueda oportunamente, y siempre antes de la terminación del plazo de ejecución del contrato, resolver sobre la prórroga del mismo, sin perjuicio de que una vez desaparecida la causa se reajuste el plazo prorrogado al tiempo realmente perdido.

Si la petición del contratista se formulara en el último mes de ejecución del contrato, la Administración deberá resolver sobre dicha petición antes de los quince días siguientes a la terminación del mismo. Durante este plazo de quince días, no podrá continuar la ejecución del contrato, el cual se considerará extinguido el día en que expiraba el plazo previsto si la Administración denegara la prórroga solicitada, o no resolviera sobre ella.

2. En el caso de que el contratista no solicitase prórroga en el plazo anteriormente señalado, se entenderá que renuncia a su derecho, quedando facultada la Administración para conceder, dentro del mes último del plazo de ejecución, la prórroga que juzgue conveniente, con imposición, si procede, de las penalidades que establece el artículo 95.3 de la Ley o, en su caso, las que se señalen en el pliego de cláusulas administrativas particulares, salvo que considere más aconsejable esperar a la terminación del plazo para proceder a la resolución del contrato”.

Por tanto, de la redacción de ambos preceptos, podemos extraer el siguiente procedimiento para llevar a cabo la ampliación del plazo de ejecución de un contrato:

1º. Petición de ampliación del plazo de ejecución por parte del contratista. Dicha petición habrá de efectuarse en un plazo máximo de quince días desde aquél en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones por las que estime no le es imputable y señalando el tiempo probable de su duración.

2º.- Informe del responsable del contrato sobre la responsabilidad, o no, del contratista en el retraso, en vista de lo alegado es su petición de ampliación del plazo.

3º.- Resolución del órgano de contratación. Si, finalmente, se ha comprobado que la causa de la demora no es imputable a la contratista, y esta ha formulado su petición dentro del plazo de quince días, el órgano de contratación concederá la ampliación solicitada, por un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor.

4º. Desconoce este servicio si, en este caso, son necesarios los informes del servicio jurídico y de Intervención, por lo que deberá consultarles al respecto.

Además, en caso de que el contratista no haya solicitado en plazo la ampliación del plazo de ejecución, se entenderá que renuncia a su derecho y el órgano de contratación podrá:

• Conceder aun así ampliación en el plazo que estime conveniente, imponiendo penalidades, si así lo estima pertinente.
• No conceder la ampliación, quedando a la espera de la terminación del plazo para resolver el contrato.

Por lo que se refiere a la segunda de las cuestiones planteadas (si se podría alargar más allá de un año desde la adjudicación) hemos de comenzar haciendo distinción entre plazo de duración y plazo de ejecución de los contratos. Este servicio, ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en algunas ocasiones, como, por ejemplo, en la consulta 068/2023 (respondida al propio consultante, sobre un supuesto de hecho similar), en la que se indicó, lo siguiente:

“Sentado lo anterior, es preciso diferenciar entre “plazo de duración” y “plazo de ejecución”. El propio artículo 29 de la LCSP, haciéndose eco de una doctrina consolidada, lleva por rúbrica “Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación”, y distingue entre la prórroga del contrato (apartado 2) y la ampliación del plazo de ejecución (apartado 3).

Siguiendo lo dispuesto por la Abogacía del Estado, en su Informe de 18 de marzo de 2009:

“(…) Es doctrina general en materia de contratos que el plazo puede fijarse:

a) Como plazo de duración: En este caso, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente [por ejemplo, en contratos de servicios celebrados por un período determinado tales como limpieza, mantenimiento, etc].

b) Como plazo de ejecución: En este supuesto, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. Por ello, el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no).

De esa distinción entre plazos se derivan también diferentes efectos:

1. La prórroga del plazo de duración se otorga con el fin de que el contratista ejecute otra vez, por un nuevo período, la prestación contratada.
2. El plazo de ejecución se prorroga con el fin de que el contratista consiga terminar la prestación todavía inacabada. En este caso, no se concede propiamente al contratista un nuevo período para que repita en el tiempo la prestación pactada, sino que se le otorga una ampliación del plazo inicialmente concedido. (…)”.

Continuaba dicha consulta, con la concreción de la ampliación del plazo de ejecución para un contrato menor de obras, en el siguiente sentido:

“Así pues, en un contrato de obras (como es el que nos ocupa) el plazo se fija como plazo de ejecución, de manera que el contrato no se extingue porque haya llegado una determinada fecha, sino cuando se haya ejecutado la obra (además, tal y como señala el artículo 209 de la LCSP, los contratos se extinguen por su cumplimiento o por resolución). Tal sería el caso, por ejemplo, de que haya tenido lugar durante el plazo de ejecución del contrato, una ampliación del mismo (como sugiere la entidad consultante). El contrato no se extinguirá porque haya llegado la fecha inicialmente pactada, sino una vez que se haya realizado la obra, tras la ampliación del plazo concedida.

En este sentido, y como hemos indicado, el artículo 29.3 de la LCSP, prevé la posibilidad de que el órgano de contratación conceda una ampliación del plazo de ejecución inicialmente otorgado, según los requisitos indicados en el propio artículo (…).

De acuerdo con lo expuesto, el órgano de contratación podrá llevar a cabo una ampliación el plazo de ejecución del contrato en los términos señalados anteriormente, siempre y cuando se respete uno de los requisitos básicos establecidos para los contratos menores: que la duración del contrato no sea superior a un año, y que la ampliación se lleve a cabo conforme a lo establecido por la normativa de contratación”.

Centrándonos en el supuesto concreto que nos ocupa analizar ahora, el consultante sugiere ampliar el plazo más allá del año de duración fundamentándolo en el ya analizado artículo 195.2 de la LCSP. En este punto, y a pesar de que este servicio consideró en la consulta 068/2023 (antes mencionada), que la ampliación del plazo de ejecución debe respetar el plazo de duración de un año establecido en el artículo 29.8 de la LCSP, lo cierto es que, si se ha producido una ampliación del plazo de ejecución debido a un retraso no imputable al contratista en los términos del artículo 195.2 LCSP, la ejecución podría, excepcionalmente, superar el plazo de un año.

Este servicio llega a la anterior conclusión partiendo del hecho de que, tal y como se ha indicado, el contrato de obras es un contrato de resultado para el que se fija un plazo de ejecución, que opera como simple circunstancia de la prestación, de modo que el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada, o se lleva a cabo su resolución.

Por ejemplo, y aun cuando no es el caso que nos ocupa, podríamos encontrarnos con un supuesto en el que el órgano de contratación hubiera establecido como plazo de ejecución de un contrato menor, un año; podría suceder, que la contratista se hubiera demorado en la ejecución y solicitara una ampliación del plazo para poder terminar la obra. Si el retraso hubiese obedecido a causas no imputables a la contratista, y ésta hubiese solicitado la ampliación dentro del plazo de quince días, el órgano de contratación debería aceptar la solicitud, dados los términos en que se expresa el artículo 195.2 de la LCSP: “Si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se lo concederá (…)”. En consecuencia, si el órgano de contratación está obligado a conceder la ampliación, el plazo de ejecución del contrato (inicialmente previsto para un año) superaría el plazo a que se refiere el artículo 29.8 para los contratos menores; no obstante, recordemos, que lo que interesa al órgano de contratación y, por ende, al interés público al que sirve el contrato, es que la obra se entregue totalmente acabada. No tendría mucho sentido que no se conservara el contrato en este caso.

También, podría suceder que la contratista se hubiera demorado (por su culpa) y solicitara ampliación del plazo, o que, aun no siendo culpable del retraso, solicitara la ampliación más allá de los quince días a que se refiere el artículo 100.1 del RGLCAP; en estos casos, el órgano de contratación también debería poder conceder la ampliación solicitada, sin perjuicio de las penalidades que fueran procedentes, si estimara que, si la contratista continuara con la ejecución del contrato hasta la finalización de la obra, se satisficiese mejor el interés público (aun cuando superase el plazo del año previsto para el contrato menor). Esto último, siempre y cuando, el órgano de contratación no estimara que satisface mejor el interés público la resolución del contrato.

En cualquier caso, no hay que olvidar que nos encontramos ante un contrato menor, por lo que esta ampliación, además de que deberá ajustarse a lo establecido por el artículo 195.2 de la LCSP y por el artículo 100 del RGLCAP, en ningún caso, debe suponer una ampliación de la cuantía, ni una variación de la prestación inicialmente acordada.

Finalmente, indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Antes de resolver si procede o no la devolución de la garantía definitiva solicitada, hemos de aclarar si existe en el caso que se plantea “recepción parcial”, dados los términos en que está planteada la consulta: “El estado actual de la cuestión es que por un lado existe recepción parcial de la obra que a tenor del PCAP no procedería la devolución de la garantía…”

El artículo 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), relativo a la recepción de las obras y plazo de garantía, establece en su apartado 5 que “Podrán ser objeto de recepción parcial aquellas partes de obra susceptibles de ser ejecutadas por fases que puedan ser entregadas al uso público, según lo establecido en el contrato”.

Teniendo en cuenta lo anterior, podemos indicar que procederá la recepción parcial siempre que existan partes de la obra que puedan ser ejecutadas por fases y entregadas al uso público, y que se halla recogido así en la documentación que forme parte del contrato. Sobre esta cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado que, en su Informe 47/1997, de 10 de noviembre, ha señalado que “la posibilidad de recepciones parciales no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares ni, en consecuencia, en el contrato, solo puede introducirse por la vía de modificación de este último, que ha de contar con el consentimiento del adjudicatario”.

En el contrato que se adjunta con la consulta no se indica que la obra haya de ejecutarse por fases, ni se menciona la recepción parcial; por su parte, en el PCAP únicamente aparece el término “recepción parcial” en la cláusula 25, que regula las garantías, y sólo para indicar que, en el supuesto de recepción parcial no se podrá solicitar la cancelación o devolución parcial de la garantía, haciendo uso de la posibilidad que establece el artículo 111.3 de la LCSP: “En el supuesto de recepción parcial solo podrá el contratista solicitar la devolución o cancelación de la parte proporcional de la garantía cuando así se autorice expresamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares”.

Por otro lado, en el acta de reconocimiento y comprobación de obra se hace constar expresamente: “que personados en el lugar donde se ubican los trabajos de referencia, se ha comprobado que los mismos han sido parcialmente ejecutados conforme el proyecto aprobado…”. Asimismo, el informe de certificación de la obra indica: “visitada la obra en fecha 18 de diciembre de 2020 se constata que se encuentra parcialmente ejecutada en dos de los montes objeto de los trabajos…”

De acuerdo con lo anterior podemos inferir que la entidad consultante confunde los términos “recepción parcial de las obras” con “ejecución parcial” de las mismas. En el presente caso no existen fases de obra que sea necesario ejecutar y recepcionar parcialmente, sólo hay un periodo en el que se tiene que ejecutar la obra y que, llegado el término de la misma no se ha cumplido en su totalidad, por lo que existiría un incumplimiento parcial de la misma, tal y como así se ha hecho constar en los documentos que acreditan la recepción de la obra. No procede pues tener en cuenta lo dispuesto en el PCAP sobre las indicaciones relativas a la devolución de la garantía en caso de recepción parcial de las obras, pues, tal y como ha quedado expuesto, no existe recepción parcial, sino una única recepción de las obras que refleja que los trabajos han sido ejecutados parcialmente.

Una vez aclarada la cuestión anterior, nos centraremos en determinar si cabe o no la devolución de la garantía definitiva que solicita el contratista, dado que ha existido un incumplimiento parcial en la ejecución del contrato. Ante este incumplimiento, y tal y como indica la entidad consultante: “la Administración no resolvió el contrato ni se aplicaron penalidades que entendemos que hubiera sido lo más adecuado, siguiendo lo establecido en el art 192 de la LCSP”.

El artículo 110 de la LCSP señala que la garantía definitiva responderá, entre otros conceptos, “De la correcta ejecución de las prestaciones contempladas en el contrato incluidas las mejoras que ofertadas por el contratista hayan sido aceptadas por el órgano de contratación, de los gastos originados a la Administración por la demora del contratista en el cumplimiento de sus obligaciones, y de los daños y perjuicios ocasionados a la misma con motivo de la ejecución del contrato o por su incumplimiento, cuando no proceda su resolución”.

Por su parte, el artículo 111 de la LCSP señala en su apartado 1 que “La garantía no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de que se trate, o hasta que se declare la resolución de este sin culpa del contratista”.

Sobre la incautación de la garantía definitiva, ligada a la resolución del contrato, la propia LCSP indica que “Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada” (artículo 213.3). “En todo caso el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida” (artículo 213.5).

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado se ha pronunciado sobre la “Incautación de la garantía definitiva en caso de incumplimiento de contrato”, en su Informe 6/19 que indica lo siguiente:

“(…) 3. La primera cuestión que se nos plantea consiste en determinar si en los casos en que, a pesar de la posible existencia de un incumplimiento de un contrato, no se ha dictado resolución expresa declarándolo puede el órgano de contratación incautar la garantía definitiva que se constituyó o viene obligado a devolverla cuando le sea reclamada.

Como es conocido, la exigencia de una garantía definitiva responde a la necesidad de asegurar la correcta ejecución del contrato público, garantizando la satisfacción del interés público que con él se persigue. De este modo, en caso de incumplimiento del contratista la Administración cuenta con una forma de paliar, al menos parcialmente, los daños que ocasione la inobservancia de las obligaciones derivadas del contrato, todo ello sin perjuicio de que también deban indemnizarse los daños que excedan del importe de la citada garantía.

(…) para la incautación de la garantía no es suficiente con que el expediente de resolución del contrato por incumplimiento haya sido iniciado, sino que la norma exige nítidamente que se declare la resolución del mismo por incumplimiento imputable al contratista. Lo que con toda lógica no prevé la ley es que, existiendo un incumplimiento culpable, la entidad contratante, por error, por desidia o por otra causa, no resuelva el contrato. En este supuesto, siendo la incautación de la garantía la consecuencia directa del derecho de la Administración a ser indemnizada por el contratista y constituyendo un acto desfavorable para el administrado, no cabe hacer una interpretación extensiva de los supuestos en que la ley autoriza la incautación, que están descritos y prefijados perfectamente en la norma. Incluso desde el punto de vista del derecho privado la consecuencia ha de ser la misma. Es reiterada la doctrina jurisprudencial en el sentido de que la fianza no puede ser objeto de una interpretación extensiva, debiendo estarse al plazo de vencimiento de la obligación en la forma prevista, más allá del cual no puede ejecutarse el aval (SSTS de 15-3-1999, 30-4-2001 y 22-3-2005, entre otras).

(…)

Por tanto, de la propia configuración legal de los pasos que debe seguir la Administración al finalizar el contrato resulta patente que se exige una conducta activa para poder corregir las deficiencias en la ejecución y que, de no producirse tal conducta activa durante la vigencia del plazo de garantía o a la finalización del periodo contractual, la incuria de la entidad contratante le veda la posibilidad de reclamar la responsabilidad del contratista, que quedará extinguida. El mismo principio ha de seguirse cuando observamos una insuficiente diligencia a la hora de tramitar la resolución del contrato.

(…)

Como colofón de todo lo expuesto debemos responder a las dos primeras cuestiones planteadas señalando que, en aquellos supuestos en que, a pesar de la posible existencia de un incumplimiento culpable del contrato por parte de contratista, no hubiera sido declarada en forma tal circunstancia por la Administración, no procederá la incautación de la garantía definitiva y sí la devolución de la misma”.

De acuerdo con lo indicado, y dado que ha existido una total inactividad por parte de esa Administración ante el incumplimiento que, en la ejecución del contrato de obras, se ha producido, ya que, en este caso, ni siquiera se ha iniciado la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista donde constara pronunciamiento expreso acordando la incautación de la garantía definitiva, hemos de entender que la responsabilidad del contratista ha quedado extinguida por lo que procederá la devolución de la garantía definitiva una vez transcurrido el plazo establecido para la misma.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante para la unidad destinataria de la misma.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta, hay que partir del artículo 198 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo), que en su apartado 4 establece lo siguiente:

“4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (…)”.

En este sentido, para el cálculo del porcentaje aplicable a los intereses de demora, la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales establece, en su artículo 7, el tipo de interés de demora aplicable:

“Artículo 7. Interés de demora.

1. El interés de demora que deberá pagar el deudor será el que resulte del contrato y, en defecto de pacto, el tipo legal que se establece en el apartado siguiente.

2. El tipo legal de interés de demora que el deudor estará obligado a pagar será la suma del tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo a su más reciente operación principal de financiación efectuada antes del primer día del semestre natural de que se trate más ocho puntos porcentuales.

Por tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo a sus operaciones principales de financiación se entenderá el tipo de interés aplicado a tales operaciones en caso de subastas a tipo fijo. En el caso de que se efectuara una operación principal de financiación con arreglo a un procedimiento de subasta a tipo variable, este tipo de interés se referirá al tipo de interés marginal resultante de esa subasta.

El tipo legal de interés de demora, determinado conforme a lo dispuesto en este apartado, se aplicará durante los seis meses siguientes a su fijación.

3. El Ministerio de Economía y Hacienda publicará semestralmente en el «Boletín Oficial del Estado» el tipo de interés resultante por la aplicación de la norma contenida en el apartado anterior.

A este respecto, la Resolución de 28 de junio de 2023, de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional, por la que se publica el tipo legal de interés de demora aplicable a las operaciones comerciales durante el segundo semestre natural del año 2023, fijó el tipo legal de interés de demora a aplicar durante dicho período en un 12,00 por 100.

Por tanto, y a falta de pacto en el contrato, será ese porcentaje el que se deba aplicar a efectos del pago de los intereses de demora.

Por otra parte, para concretar el período durante el cual procede abonar los intereses de demora, el propio artículo 198.4 de la LCSP, continúa señalando lo siguiente:

“(…) Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de la correcta presentación de la factura, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono”.

Así, para que tenga lugar el inicio del cómputo del plazo para el devengo de intereses, se debe haber presentado la factura en el correspondiente registro por parte del contratista en el plazo indicado en el artículo 198.4 (30 días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o de la prestación del servicio).

Para el caso de que el contratista incumpla este plazo, el devengo de intereses no empezará a contar hasta que el contratista hubiese presentado factura correspondiente.

Por su parte, para el cómputo de la fecha fin en que se devengan intereses, es doctrina reiterada que la fecha para tener en cuenta es cuando efectivamente el contratista percibió el importe de las cantidades adeudadas (y no cuando se ordenó el pago). Por tanto, el “dies ad quem” para el cálculo de los intereses devengados, será el día que se produjo el pago al contratista.

Finalmente, es interesante señalar que el Tribunal Supremo, en su reciente Sentencia de 5 de diciembre de 2022, con nº de Resolución: 1614/2022 (nº de Recurso 5563/2020), ha declarado que el abono de los intereses de demora por retraso de la Administración en el pago de facturas debe incluirse la parte de cuota del IVA, sin ser necesario que se exija al contratista que haya realizado el pago del impuesto:

“Así, en lo que se refiere a las dos primeras cuestiones de interés casacional señaladas en el auto de admisión del recurso de casación, y vista la interpretación del artículo 2.8 de la Directiva 2011/7, de 16 de febrero de 2011, que hace la STJUE de 20 de octubre de 2022 (asunto C-585/20), debemos declarar, de acuerdo con lo razonado en el apartados 54 a 59 de la fundamentación de dicha sentencia del Tribunal de Justicia y el pronunciamiento contenido en el apartado 3/ de su parte dispositiva, que en la base de cálculo de los intereses de demora por el retraso de la Administración en el pago de determinadas facturas de un contrato administrativo (en este caso, un contrato de servicios) debe incluirse la cuota del impuesto sobre el valor añadido (IVA), sin que para que proceda el pago de tales intereses sea exigible que el contratista acredite que ha realizado efectivamente el pago del impuesto a la Hacienda Pública”.

Esto es lo que este servicio puede indicarle sobre la consulta realizada. No obstante, le recomendamos ponerse en contacto con su Intervención territorial para que le indique el procedimiento concreto que debe seguir para proceder al abono de los intereses, ya que será ésta quien contabilice el apunte contable que se refiera al importe económico a que asciendan dichos intereses.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación a la citada consulta, las modificaciones de los contratos no previstas en los pliegos de cláusulas administrativas se regulan en el artículo 205 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en adelante), que establece lo siguiente:

“1. Las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares o que, habiendo sido previstas, no se ajusten a lo establecido en el artículo anterior, solo podrán realizarse cuando la modificación en cuestión cumpla los siguientes requisitos:

1. Que encuentre su justificación en alguno de los supuestos que se relacionan en el apartado segundo de este artículo.
2. Que se limite a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria.

2. Los supuestos que eventualmente podrían justificar una modificación no prevista, siempre y cuando esta cumpla todos los requisitos recogidos en el apartado primero de este artículo, son los siguientes:

1. Cuando deviniera necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados, siempre y cuando se den los dos requisitos siguientes:

1. Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico, por ejemplo que obligara al órgano de contratación a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas diferentes a los inicialmente contratados, cuando estas diferencias den lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso o de mantenimiento que resulten desproporcionadas; y, asimismo, que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación.

En ningún caso se considerará un inconveniente significativo la necesidad de celebrar una nueva licitación para permitir el cambio de contratista.

2. Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

2. Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:

1. Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.
2. Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato.
3. Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

3. Cuando las modificaciones no sean sustanciales. En este caso se tendrá que justificar especialmente la necesidad de las mismas, indicando las razones por las que esas prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial.

Una modificación de un contrato se considerará sustancial cuando tenga como resultado un contrato de naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio. En cualquier caso, una modificación se considerará sustancial cuando se cumpla una o varias de las condiciones siguientes:

1. Que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando la obra o el servicio resultantes del proyecto original o del pliego, respectivamente, más la modificación que se pretenda, requieran de una clasificación del contratista diferente a la que, en su caso, se exigió en el procedimiento de licitación original.

2. Que la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato inicial.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando, como consecuencia de la modificación que se pretenda realizar, se introducirían unidades de obra nuevas cuyo importe representaría más del 50 por ciento del presupuesto inicial del contrato.

3. Que la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando:

1. El valor de la modificación suponga una alteración en la cuantía del contrato que exceda, aislada o conjuntamente, del 15 por ciento del precio inicial del mismo, IVA excluido, si se trata del contrato de obras o de un 10 por ciento, IVA excluido, cuando se refiera a los demás contratos, o bien que supere el umbral que en función del tipo de contrato resulte de aplicación de entre los señalados en los artículos 20 a 23.
2. Las obras, servicios o suministros objeto de modificación se hallen dentro del ámbito de otro contrato, actual o futuro, siempre que se haya iniciado la tramitación del expediente de contratación”.

De la documentación remitida en un primer momento, no existe constancia de un análisis que justifiquen los motivos para llevar a cabo la modificación propuesta. No obstante, tras el requerimiento por parte de este servicio, se adjuntó nueva documentación donde sí aparece analizada dicha modificación.

En concreto, el Fundamento de Derecho Segundo de la “Propuesta de resolución de XX para la Modificación del contrato de referencia”, se encarga de analizar los requisitos establecidos en el artículo 205.c) de la LCSP, relativos a las denominadas modificaciones no sustanciales, que es de lo que versa el objeto de la consulta:

• “La modificación se limita a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria, en este caso repercutir el beneficio económico que supone para la contratista la prórroga en una mejora en el servicio de acceso a productor de apoyo.
• El contrato resultante de la modificación no da lugar a un concreto de naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio.
• La modificación se hace sin que el incremento en el número de productos de apoyo suponga un coste para la Administración. No implica, por tanto, una alteración en la cuantía del contrato.
• La modificación no introduce condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación. No vulnera, por tanto, los principios de igualdad y libre concurrencia a la licitación.
• La razón por la que no se incluye la prestación a modificar en el contrato inicial es que la situación de beneficio que se plantea está vinculada con la prórroga del mismo.

En el contrato de referencia se recogía la posibilidad de prorrogar el mismo, si bien, no se tiene la certeza de que la misma vaya a producirse en ese momento (el subrayado es nuestro).

• La modificación no altera el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de una manera que no estuviese prevista en el contrato inicial, todo lo contrario, el ahorro económico que le supone la prórroga del contrato se pretende repercutir en la mejora del servicio prestado.
• La modificación del contrato no amplía el ámbito del contrato.
• El objetivo final perseguido es obtener una mejora en la prestación del servicio aumentando el número de productos de apoyo. Teniendo en cuenta que en la actualidad existe lista de espera del servicio, la modificación supondrá que el número de personas beneficiarias del servicio se vea incrementado”.

Como ya se ha expuesto, para llevar a cabo una modificación en los términos del apartado c) del artículo 205.c), es indispensable indicar las razones por la que las prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial. En respuesta a ello, el órgano proponente de la resolución de modificación indica que: “La razón por la que no se incluye la prestación a modificar en el contrato inicial es que la situación de beneficio que se plantea está vinculada con la prórroga del mismo.

En el contrato de referencia se recogía la posibilidad de prorrogar el mismo, si bien, no se tiene la certeza de que la misma vaya a producirse en ese momento”.

En referencia a esta fundamentación, este servicio considera que, el hecho de incluir la opción de prórroga en el contrato es motivo suficiente como para poder prever la circunstancia acaecida. Además, el órgano de contratación ya pudo ser consciente de que los productos a suministrar se amortizarían dentro del periodo inicial de los tres años del contrato al realizar el estudio económico del gasto que se realizó como documentación preparatoria del contrato.

A mayor abundamiento, en el Informe Justificativo de la XX sobre la modificación del contrato, se indica lo siguiente: “En base a los precios unitarios incluidos en el estudio de costes preparatorio del expediente de contratación y la previsión de instalación de productos incluida en el pliego de prescripciones técnicas del contrato, se ha determinado el coste de amortización de los productos durante la vida del contrato y el menor coste generado por la prórroga del contrato (el resaltado es nuestro), que se estima en XX €”, lo que reitera el conocimiento del coste de amortización que iba a tener lugar una vez concluido el periodo inicial del contrato, en caso de que el mismo fuera objeto de prórroga.

Por su parte, dada la naturaleza de las prestaciones que contiene el contrato, estamos ante necesidades de carácter recurrente, motivo éste para considerar que la prórroga del contrato podría ser bastante posible. De hecho, en el propio pliego del contrato, se establecen nuevas unidades a suministrar en el caso de prórroga del mismo, por lo que también podrían haberse incluido las adicionales que se pretenden incrementar ahora, sin que este servicio considere motivo suficiente el no tener certeza de que se fuera a prorrogar el contrato para justificar que las necesidades a que se refiere la modificación no hubieran podido preverse en el inicio del mismo.

En síntesis, el aumento extra del importe, generado por la prórroga del contrato, no es un supuesto que no se hubiese podido analizar con anterioridad, por lo que se pudo haber tenido en cuenta en el momento de la preparación del contrato y haberlo reflejado de alguna manera en el clausulado del pliego rector del mismo.

Lo anteriormente citado guarda relación tanto con el principio de riesgo y ventura, ex artículo 197 LCSP, como con la necesaria vinculación al contenido contractual que aboga el artículo 189 del mismo texto jurídico. En este caso, dicho principio jugaría en favor del contratista, al obtener el mismo, una vez prorrogado el contrato, un beneficio económico superior al generado durante la duración inicial del contrato. Para paliar esta situación, el órgano de contratación opta por proponer una modificación del contrato que, en los términos que se plantea- se indica en la propuesta que “el ahorro económico que le supone la prórroga del contrato se pretende repercutir en la mejora del servicio prestado”- parece estar dirigida más que a satisfacer nuevas necesidades (que, como ya hemos indicado, por la naturaleza de las mismas, parecen tener un carácter recurrente), a contrarrestar el beneficio económico que va a suponer para el contratista la prórroga del contrato. Siendo esto así, y siendo conocedor el órgano de contratación de esta circunstancia, quizá lo más adecuado habría sido no prorrogar el contrato o haber previsto esta situación, tal y como ya ha quedado expuesto, en el propio pliego.

En definitiva, y respondiendo a la consulta planteada de “si puede considerarse como una modificación no sustancial del contrato, de conformidad con lo previsto en el artículo 205.2 c) de la Ley de Contratos del Sector Público”, este servicio considera que, de acuerdo con la información facilitada, el supuesto no cumple con las prescripciones del artículo 205.2.c) en cuanto no quedan justificadas las razones por las que las prestaciones objeto de la modificación no se incluyeron en el contrato inicial.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

La cuestión que se suscita se encuentra enmarcada dentro del ámbito de la contratación centralizada, pues nos encontramos ante un contrato basado en un acuerdo marco.

Así pues, para resolverla, debemos acudir a la regulación que de este tipo de contratación establece la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) en sus artículos 219 y siguientes. En concreto, a las previsiones que, respecto de la prórroga y modificación del contrato, se contienen en la misma.

1. La prórroga del contrato.

El artículo 219 de la LCSP, en relación con la duración de los acuerdos marco y de los contratos basados en un acuerdo marco, establece que:

“1. Uno o varios órganos de contratación del sector público podrán celebrar acuerdos marco con una o varias empresas con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un período determinado (…).

2. (…)

3. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco será independiente de la duración del acuerdo marco, y se regirá por lo previsto en el artículo 29 de la presente Ley, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco (…)”.

El artículo 29 de la LCSP, además de la duración, y por lo que aquí interesa, regula la prórroga, con carácter general, y para los distintos tipos de contrato, en su apartado segundo, de acuerdo con lo siguiente (el resaltado es nuestro):

“El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de estas, sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir de conformidad con lo establecido en los artículos 203 a 207 de la presente Ley.

La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario (…)”.

Tal y como indica el citado artículo, la prórroga del contrato implica que éste no puede, en ningún caso, verse alterado en sus características con ocasión de aquélla. Si alguno de los elementos del contrato sufriera algún cambio, será necesario tramitar la correspondiente modificación, de forma que el contrato responda a la realidad del momento en que se encuentre (“sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir de conformidad con lo establecido en los artículos 203 a 207 de la presente Ley”, reza el artículo 29.2).

2. La modificación del contrato

En el ámbito de la contratación administrativa hemos de partir necesariamente del principio de invariabilidad del contrato y, por tanto, del carácter restrictivo a la hora de interpretar los supuestos en que aquélla procede. En este sentido, el Consejo Consultivo de Castilla y León en su Dictamen 77/2008, de 28 de febrero, y 1.456/2009, de 21 de enero de 2010, indica:

“(…) La contratación administrativa se rige por una serie de principios, entre ellos el de inalterabilidad o invariabilidad de lo pactado por las partes –principio ne varietur– recogido fundamentalmente en el artículo 4 de la LCAP y reconocido por la doctrina del Tribunal Supremo cuando señala que “existe un principio general de inalterabilidad de los contratos, salvo excepciones que, como tales, exigen una interpretación restrictiva” (Sentencia de 3 de mayo de 2001).

Entre dichas excepciones se encuentra la prerrogativa de la Administración de modificar unilateralmente los contratos administrativos, también denominada ius variandi, reconocida en el artículo 59.1 de la LCAP, privilegio que necesariamente ha de tener un carácter excepcional, como reconoce el Consejo de Estado en el Dictamen 3.371/1996, de 28 de noviembre: “(…) la novación objetiva del contrato obedezca a su razón de ser, se constriña a la excepcionalidad y no sea práctica que, por su frecuencia, pudiera convertirse en habitual, pues de lo contrario, se encubrirían contrataciones que no observarán los principios de publicidad, libre concurrencia y licitación, inspiradores y vertebradores del sistema de contratación pública” (…)”.

El artículo 190 de la LCSP atribuye al órgano de contratación la prerrogativa de modificar los contratos por razones de interés público, en los casos y en la forma previstos en los artículos 203 a 207 de la LCSP; pero, tal y como se ha señalado, esta potestad, ha de realizarse de manera excepcional y siempre que concurran los requisitos previstos legalmente, al poder resultar afectados los principios de igualdad, transparencia, publicidad y libre concurrencia.

El “ius variandi” permite, pues, a la Administración modificar el objeto del contrato cuando éste, en los términos inicialmente pactados, no satisfaga las necesidades de aquélla y, por ende, el interés público que subyace en toda contratación.

La regulación de la modificación, para los contratos basados, la encontramos en el artículo 222 de la LCSP, donde se indica que (el resaltado es nuestro):

“1. Los acuerdos marco y los contratos basados podrán ser modificados de acuerdo con las reglas generales de modificación de los contratos. En todo caso, no se podrán introducir por contrato basado modificaciones sustanciales respecto de lo establecido en el acuerdo marco. (…)”.

La LCSP regula las modificaciones de los contratos, en general, en los artículos 203 a 207. El primero de ellos dispone:

“1. Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos en esta Subsección, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 191, con las particularidades previstas en el artículo 207.

2. Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;

b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205” (...)”.

De acuerdo con lo expuesto, deberemos fijarnos primero, a la hora de la posible tramitación de la modificación del contrato, a lo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares (en adelante, PCAP). En el caso que nos ocupa, dado que nos encontramos ante un contrato basado en un acuerdo marco, y, estableciendo éste las condiciones a que aquél habrá de ajustarse (artículo 219.1 de la LCSP), habrá que comprobar si en el PCAP, regulador del acuerdo marco, existe algún tipo de previsión para la modificación de los contratos basados en él.

Este servicio ha podido comprobar, que el acuerdo marco en que se basa el contrato objeto de consulta es: el “Acuerdo marco XX (expediente nº XX)”. El pliego regulador del citado acuerdo marco, regula en su cláusula 40 la modificación de los contratos basados (el resaltado es nuestro):

“40. MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS BASADOS EN EL ACUERDO MARCO.

40.1. Una vez perfeccionado el contrato basado, el órgano competente para la adjudicación del contrato basado podrá introducir modificaciones en el mismo por razones de interés público (artículo 203 y siguientes de la LCSP), cuando se justifique suficientemente la concurrencia de alguna de las circunstancias previstas y con los límites establecidos en el artículo 205 de la LCSP.

40.2. A los efectos de lo previsto en el artículo 204 LCSP, se establece como causas de modificación de los contratos basados de suministro de energía eléctrica las siguientes:

1. Alta/baja de puntos de suministro: en caso de nuevos puntos de suministro deberán aplicarse los mismos precios de adjudicación del contrato basado. En cualquier caso, los precios para los nuevos puntos de suministro serán de aplicación desde la activación del nuevo punto de suministro hasta la fecha de finalización del contrato basado.

(…)

El importe de las modificaciones que tuvieran lugar con motivo de las causas previstas no podrá exceder del 20 % del presupuesto máximo previsto para el contrato basado (…)”.

40.3. Estas modificaciones deberán ser acordadas por el órgano competente para adjudicar el contrato basado, a propuesta del órgano vinculado correspondiente - integrada por los documentos que justifiquen, describan y valoren aquélla-, previa tramitación del procedimiento previsto en el artículo 191 LCSP y 102 RGLCAP, con las particularidades previstas en el artículo 207 LCSP. Las modificaciones acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para el contratista. Dicho acuerdo pondrá fin a la vía administrativa y será inmediatamente".

En el caso que se plantea, nos encontramos ante un contrato que se prorrogó teniendo en cuenta un determinado número de puntos de suministro de energía eléctrica. En la actualidad, ha sido cedido uno de ellos, por lo que el órgano de contratación habrá de hacer uso de la prerrogativa que le confiere la LCSP, y modificar el contrato prorrogado para satisfacer las nuevas necesidades. Este servicio considera que la causa que motivaría el recurso a la modificación, estaría incardinada en la cláusula 40.2 del PCAP del acuerdo marco del contrato basado, que prevé como una de las causas, tal y como se ha indicado “la baja de puntos de suministro”.

De acuerdo con lo expuesto, lo que procedería en este caso sería tramitar el correspondiente expediente de modificado, teniendo en cuenta el límite del 20% que se establece en el artículo 204.1 de la LCSP, y que se prevé, igualmente, en la cláusula 40.2 del PCAP del acuerdo marco. Para llevar a cabo la modificación el órgano de contratación deberá seguir el procedimiento que el citado pliego establece en su cláusula 40.3.

Así pues, y teniendo en cuenta que podemos considerar que la causa de modificación está prevista en el pliego, el procedimiento a seguir sería el siguiente:

1. Propuesta del responsable del contrato que justifique, describa y valore la modificación.
2. Resolución de inicio del órgano de contratación.
3. Audiencia a la contratista (artículo 191.1 LCSP).
4. Informe jurídico (artículo 191.2 LCSP).
5. Acuerdo de aprobación por el órgano de contratación.

Además, y conforme a lo dispuesto en el artículo 203.3 de la LCSP, “Las modificaciones del contrato deberán formalizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 153, y deberán publicarse de acuerdo con lo establecido en los artículos 207 y 63”.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

El XX, solicita asesoramiento sobre si “el Consejo Consultivo de Castilla La Mancha emite dichos dictámenes en el caso de ser el órgano de contratación una S. A. encuadrada en el sector público de la JCCM, como PANAP, siempre tras oposición por parte del contratista, como dice dicho artículo”.

Para resolver la citada consulta hemos de partir del régimen previsto en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) para los poderes adjudicadores que no tiene carácter de Administración Pública" (coloquialmente denominados PANAPs); y ello para determinar el ámbito de aplicación de la LCSP a este tipo de entidades, pues las mismas no se encuentran dentro del mismo nivel de sujeción a aquélla que el que corresponde a los poderes adjudicadores que sí tienen la condición de Administración Pública, siendo distinto el régimen jurídico aplicable a los contratos que los PANAPs celebren.

En el título I, del libro III de la LCSP, se recoge la regulación de los contratos de los poderes adjudicadores que no tengan la condición de Administraciones Públicas (artículos 316-320), así lo indica, dentro de la regulación de los contratos privados, el artículo 26 que, en su apartado tercero, establece:

“Los contratos privados que celebren los poderes adjudicadores que no pertenezcan a la categoría de Administraciones Públicas mencionados en la letra b) del apartado primero del presente artículo, cuyo objeto esté comprendido en el ámbito de la presente Ley, se regirán por lo dispuesto en el Título I del Libro Tercero de la misma, en cuanto a su preparación y adjudicación.
En cuanto a sus efectos y extinción les serán aplicables las normas de derecho privado, y aquellas normas a las que se refiere el párrafo primero del artículo 319 en materia medioambiental, social o laboral, de condiciones especiales de ejecución, de modificación del contrato, de cesión y subcontratación, de racionalización técnica de la contratación; y la causa de resolución del contrato referida a la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205”.

El artículo 316 establece que “Los contratos de los poderes adjudicadores que no tengan la condición de Administraciones Públicas se regirán por las normas del presente Título”.

Encuadrando el régimen aplicable en lo que a la resolución del contrato se refiere, que es objeto de la presente consulta, la LCSP establece en su artículo 319 que “1. Los efectos y extinción de los contratos celebrados por los poderes adjudicadores que no pertenezcan a la categoría de Administraciones Públicas se regirán por normas de derecho privado (…)”. 

No obstante esta sujeción a las normas de derecho privado que establece el artículo 319.1, el apartado 2 del mismo precepto señala que “En estos contratos será en todo caso causa de resolución la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205 así como la recogida en la letra i) del artículo 211.

A los contratos de concesión de obras y concesión de servicios les será de aplicación las causas de resolución establecidas en los artículos 279 y 294, para cada uno de ellos. No obstante lo anterior, el rescate de la obra o el servicio, la supresión de su explotación así como el secuestro o intervención de los mismos, se tendrá que acordar por el Departamento ministerial u órgano de la administración autonómica o local al que esté adscrita o corresponda la tutela del poder adjudicador”.

Así pues, y de acuerdo con lo expuesto, los PANAPs únicamente ostentan la prerrogativa de resolver el contrato, conforme a lo dispuesto en la LCSP y en las normas de desarrollo de la misma, en los supuestos de excepción a que se refiere el artículo 319.2 de la LCSP. En estos casos, y tal y como establece el artículo 212.1 de la LCSP “La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca”. Fuera de estos supuestos, le resultarán de aplicación a la resolución del contrato las normas de derecho privado, sin que opere la solicitud de dictamen al Consejo Consultivo.

Finalmente indicar que lo que aquí se establece en ningún caso resulta vinculante para la entidad destinataria del mismo, y tiene carácter meramente informativo, sin perjuicio de lo que pueda establecer, en su caso, el Consejo Consultivo.
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SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Dados los términos en que se plantea la consulta, podemos indicar que la cuestión que se suscita está relacionada con la resolución del contrato y los efectos de esta. Tal y como señala la entidad consultante:

 “Tenemos que realizar resolución del contrato y nuestra duda es, si debemos resolver aplicando penalidades o resolver archivando las actuaciones.

(…)

En el caso de que resulte preceptivo aplicar penalidad por daños y perjuicio a la administración, ¿qué penalidad se debería aplicar, el 3% por analogía del art. 112 LCSP o cuál es el procedimiento a seguir? Entendemos que el procedimiento a seguir para resolver el contrato se ha de realizar según el artículo 109 del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de Contratos de las Administraciones Públicas”. 

Respecto de la primera cuestión, sobre si se debe resolver aplicando penalidades o resolver archivando actuaciones, indicar que, la decisión de resolver un contrato constituye una de las prerrogativas que la norma contractual atribuye a los órganos de contratación en su artículo 190: “Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de (…) acordar su resolución (la del contrato) y determinar los efectos de esta. (…)”. La LCSP determina qué causas son las que habilitan al órgano de contratación para resolver un contrato (con carácter general, artículo 211 y 212; para el contrato de obras, el artículo 245). Junto con las causas de resolución del contrato, la ley regula los efectos de la misma dependiendo de cuáles hayan sido esas causas y si las mismas han obedecido a la actuación de la Administración o a la del contratista (artículo 213 y, para el contrato de obras, artículo 246).

Así pues, el órgano de contratación deberá decidir qué causa, de acuerdo con las circunstancias que han existido en el procedimiento de contratación, legitimaría la resolución del contrato y determinar asimismo, de conformidad con la causa que haya legitimado la resolución, qué efectos prevé la LCSP para la citada causa.

Pudiendo tener semejanza con el caso que se cuestiona, ponemos en su conocimiento que el Consejo de Estado ya se pronunció en su Dictamen nº 602/2013, sobre la posibilidad de considerar la renuncia de la contratista como causa de resolución del contrato:

“(…) La renuncia por parte de la empresa adjudicataria a la ejecución del contrato constituye motivo suficiente para la resolución del mismo. Dicha conducta no aparece expresamente recogida como causa de resolución en el TRLCSP. Sin embargo, resulta claro que la conducta del contratista puede incardinarse en el ámbito del artículo 223.f) TRLCSP, que contempla como causa resolutoria "el incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato". Incluso a falta de tales pliegos y de la formalización en documento administrativo del contrato menor sobre el que versa la consulta (que no resulta exigible a la vista del artículo 111 del TRLCSP), no ofrece dificultad alguna concebir como obligación esencial de la contratista la ejecución de los trabajos descritos en el presupuesto ni, por ende, reputar como incumplimiento de tales obligaciones la negativa manifestada por la adjudicataria a realizar las obras de reparación por las que decidió libremente licitar. En definitiva, en el supuesto sobre el que ahora se dictamina, la interesada ni tan siquiera inició la ejecución de las obras objeto del contrato, lo que supone un incumplimiento absoluto de la obligación esencial del contratista de realizar la prestación definida en dicho contrato. (…)”

En nuestro caso, considerando como obligación esencial del contrato la de ejecutar el objeto del mismo, la renuncia podría erigirse como un “incumplimiento de la obligación principal del contrato”, que se establece como causa de resolución en el artículo 211.f) de la LCSP.

Por lo que se refiere a la posible imposición de algún tipo de penalidad económica, habrá que estar a lo que hayan pactado las partes en el correspondiente contrato, sin que exista en la ley un tipo de penalidad en concreto para los casos de resolución del contrato, más allá de la obligación del contratista de indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada, en el caso de que el contrato se resuelva por incumplimiento culpable de aquél (artículo 213.3).

Sobre la solicitud de indemnización de daños y perjuicios, pregunta la entidad consultante si podría aplicarse, por analogía el 3% del artículo 192 de la LCSP, o cuál sería el procedimiento a seguir. En primer lugar, es preciso indicar que en el citado precepto no se menciona ningún porcentaje del 3%; no obstante, y respecto de la pretendida analogía del régimen de penalidades que la ley establece en el artículo 192 para el supuesto de incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso y que  la consultante prevé que se utilice para la cuantificación de los daños y perjuicios que el incumplimiento culpable de la contratista haya podido causar a la Administración, es preciso traer a colación lo dispuesto por el Consejo de Estado en el ya referido Dictamen nº 602/2013, que estableció lo siguiente:

“III. Por lo que se refiere a las consecuencias de tal resolución y teniendo en cuenta que se trata de un contrato menor, resulta aplicable lo previsto en el artículo 113 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Conforme a este último, "en los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista, la determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar éste se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión motivada previa audiencia del mismo, atendiendo, entre otros factores, al retraso que implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que ocasione a la Administración".

(…) Para el cálculo del perjuicio causado a la Administración, se propone la aplicación analógica de los criterios establecidos en el TRLCSP para el cálculo de las penalizaciones por demora (artículo 212.4), (…)

Sin embargo, no cabe desconocer que parece haberse abierto en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa una línea tendente a rechazar la aplicación por analogía de las penalidades que actualmente prevé el artículo 214.4 TRLCSP como criterio para cuantificar las indemnizaciones de daños y perjuicios en los casos de resolución por demora en la ejecución de obras.

De este modo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en sentencia de 9 de mayo de 2012 afirmaba que "se está utilizando un baremo por analogía no admisible, sin justificación por la distinta naturaleza jurídica de las instituciones y sin precedentes jurisprudenciales que lo avale. Es cierto que en ocasiones la utilización de algún baremo objetivo puede ser admisible (...). Pero un supuesto como en el que nos ocupa, de daños y perjuicios de naturaleza contractual, cuyo evento dañoso resulta tangible, debe acreditarse la realidad y la cuantía del mismo" (FJ 5º). También la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en supuestos de resolución por incumplimiento de los plazos de ejecución de obras en los que la cuantía indemnizatoria se ha fijado acudiendo al mencionado criterio analógico, ha señalado que "si bien la aplicación y el pago de las penalidades no excluye la indemnización a que la Administración pueda tener derecho por los daños y perjuicios ocasionados con motivo del retraso imputable al contratista (...), no se autoriza una indemnización alzada cual la prevista, que constituiría una nueva penalidad al margen de las previsiones legales, y que no respondería del montante real de los daños y perjuicios que efectivamente se hubieren irrogado a la Administración contratante con el retraso; correspondencia que deviene esencial al concepto de indemnización..." (STSJ de La Rioja de 11 de febrero de 2000, FJ 4º). 

Por tanto, "no se cuestiona que no pueda exigirse al contratista una indemnización por los daños y perjuicios causados por el retraso; ahora bien, esta indemnización debe responder del montante real de los daños y perjuicios que efectivamente se hubieren irrogado a la Administración contratante con el retraso, lo que no se aprecia en este supuesto que se exija por la Administración. En consecuencia, resulta acreditado que se está aplicando una penalidad por demora, pero no se está concretando ningún daño y perjuicio ocasionado con motivo del retraso imputable al contratista" (STSJ de La Rioja de 29 de noviembre de 2012, FJ 3º). Aunque los supuestos contemplados por las sentencias citadas se refieren al cálculo de la indemnización de daños y perjuicios en casos de resolución por demora en el cumplimiento y en el expediente sometido a consulta se trata de un supuesto de resolución por no haber iniciado el interesado trabajo alguno, estima este Consejo que las mismas conclusiones resultan de aplicación en uno y otro caso, pues se trata de cuantificar el perjuicio ocasionado a la Administración por el retraso en la obtención de un resultado.

(…)

La imposición de penalidades en la contratación administrativa se prevé en el TRLCSP con la finalidad de intimar al contratista al cumplimiento regular de las obligaciones contractuales dentro del plazo prefijado, buscando así la terminación de la obra en el tiempo previsto. Estas penalidades tienen pues, una naturaleza coercitiva, y no pueden por tanto aplicarse analógicamente con una finalidad distinta cual es la reparación de los daños y perjuicios ocasionados por el retraso en el cumplimiento de la ejecución de la prestación. (…)”

De acuerdo con lo expuesto, corresponderá al órgano de contratación determinar, en su caso, la existencia de los daños que el incumplimiento culpable de la contratista le haya podido ocasionar y cuantificar los mismos, no como una partida alzada (por analogía al régimen de penalidades), sino por el montante real que el retraso en la ejecución del objeto del contrato (que, según la consultante, debe contratarse nuevamente) va a suponer que se resuelva el mismo por esta causa.

Esta determinación podrá llevarse a cabo en el propio expediente de resolución del contrato, en el que el órgano de contratación deberá indicar la causa de resolución, y deberá precisar sus efectos, incluida la posible existencia de daños y perjuicios causados por un incumplimiento culpable de la contratista, y la cuantificación de los mismos.

En tanto se aprueben las normas de desarrollo de la LCSP a las que se refiere el artículo 212.1 de la LCSP, el procedimiento para llevar a cabo la resolución del contrato se tramitará con arreglo a lo establecido en el artículo 109 y siguientes del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la consulta planteada, el párrafo segundo del artículo 29.7 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante: LCSP), define los contratos complementarios como: “aquellos que tienen una relación de dependencia respecto de otro, el principal, y cuyo objeto se considere necesario para la correcta realización de la prestación o prestaciones a las que se refiera dicho contrato principal”.

A su vez, el artículo 313.1.c) de la propia LCSP, señala que: “los contratos complementarios quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal”.

De este modo si, como indica la consultante, se ha resuelto el contrato de obras (principal), el contrato complementario que pende del mismo (dirección de obra, en este caso), deberá resolverse también; constituyendo, por tanto, aquella resolución, la causa de resolución de esta última. En este sentido, es preciso traer a colación el Dictamen 1200/2015 del Consejo de Estado, que se pronuncia sobre esta situación:

«En el caso sometido a consulta del Consejo de Estado, el objeto del contrato estaba compuesto por dos prestaciones. La primera era el proyecto de obras y sus documentos anejos. Fue entregado en su momento y ha sido pagado íntegramente. La segunda se centraba en la dirección facultativa de la obra que por su propia lógica solo puede desempeñarse mientas la obra esté abierta y en curso. El contrato de obras fue resuelto por acuerdo del Ayuntamiento-Pleno del 18 de marzo de 2014, de modo que en aplicación de la doctrina del Consejo de Estado citada ha de concluirse que el contrato de servicios incurre en causa de resolución desde que queda resuelto el contrato de obras, al que sirve y del que es accesorio.

(…).

Sin embargo, es también doctrina del Consejo de Estado que la causa de resolución ya analizada es lógicamente preferente sobre cualquier otra que pudiera concurrir. Así se expresa en el dictamen número 651/2007, de 30 de mayo: "Por haber concurrido esta causa de resolución, que prevalece, además sobre las restantes, dado el tenor de la ley, además de por la propia lógica de la asistencia técnica en relación con el contrato principal, la voluntad de la Administración de resolver el contrato una vez resuelto el principal debe prevalecer sobre la más genérica del desistimiento unilateral de la Administración del apartado "b" del artículo 214, incluso aunque haya habido prórrogas -correctamente o no acordadas- del contrato accesorio, posteriores a la resolución del contrato principal”».

En cuanto a la pregunta de si “se inicia un procedimiento independiente del primero para su resolución, o la resolución del contrato de obra implica directamente la resolución del contrato de dirección de obra”, es preciso traer a colación el Informe de la Intervención General de la Comunidad de Madrid de 23 de octubre de 2019 relativo a las consecuencias que sobre los contratos de servicios accesorios tienen las incidencias de los contratos de obras principales (el  resaltado en negrita es nuestro):

«Una vez resuelto el contrato de obras principal, quedarán resueltos los contratos complementarios de servicios (artículo 308.c) del TRLCSP y 313.c) LCSP), teniendo en cuenta que la liquidación del contrato principal puede afectar a la liquidación de los contratos de servicios accesorios.

Este automatismo no es óbice para que exista una tramitación administrativa que deje constancia del motivo de la resolución y de sus consecuencias (valoración de los trabajos efectuados por el contratista e indemnización incluida si tuviera lugar).»

Por tanto, el órgano de contratación deberá resolver el contrato complementario en cuestión, llevando a cabo el procedimiento establecido a tal efecto tanto en la LCSP como en las normas de desarrollo de la misma.

Por otro lado, a la pregunta de si existen formularios básicos como por ejemplo un acta de comprobación, medición y liquidación de obra, indicarles que, actualmente en la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, no existe ninguno de los formularios a los que la consultante hace mención. Por tanto, cada unidad administrativa deberá hacer uso de sus propias herramientas a la hora de elaborar y ejecutar cada uno de los contratos.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta, dividiremos la respuesta en dos partes, tal y como lo ha hecho la entidad consultante:

• EXPEDIENTE 1:

Para dar respuesta a la cuestión planteada en este supuesto, hay que partir de lo dispuesto en el artículo 194.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP, en lo sucesivo), que establece, en orden a la imposición de penalidades, lo siguiente:

“2. Las penalidades previstas en los dos artículos anteriores se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de los mencionados pagos”.

Dicho esto, para el supuesto de imposición de penalidades, y tal y como resulta del tenor literal del citado artículo, la garantía responde de forma subsidiaria, respecto a la deducción de los pagos.

Del mismo modo, el artículo 110 de la propia LCSP establece, dentro de las responsabilidades a las que están afectas las garantías: “las penalidades impuestas al contratista conforme al artículo 192 de la presente ley”.

Por su parte, y para el caso de que la garantía no sea suficiente, el artículo 113.2 de la LCSP señala que:

“2. Cuando la garantía no sea bastante para cubrir las responsabilidades a las que está afecta, la Administración procederá al cobro de la diferencia mediante el procedimiento administrativo de apremio, con arreglo a lo establecido en las normas de recaudación”.