“Se trata de un contrato de obras, financiado con fondos PRTR, firmado el 25/11/2024, siendo el acta de comprobación del repateo y de inicio de las obras, firmada con fecha 27/12/2024. El plazo del contrato son 4 meses. Con fecha de 26/06/2025, tiene entrada en el registro de la corporación solicitud de ampliación de plazo fundamentada en:
Durante la ejecución del contrato, se han producido las siguientes incidencias que han afectado al normal desarrollo de los trabajos:
• Retrasos en el suministro de las ventanas, motivados por los plazos de fabricación del proveedor y por la decisión por parte de la Propiedad de no ponerles barrotillo, pero ponerles mosquitera.
• Necesidad de replantear la ubicación de determinadas máquinas, ante la imposibilidad de su instalación en los lugares inicialmente previstos por falta de hueco libre en los techos
Ambas circunstancias han afectado directamente a la planificación original.
El informe de la dirección de obra considera que:
• Las causas del retraso no son imputables a la empresa contratista.
• La actuación de la empresa ha sido diligente en la búsqueda de soluciones.
• La obra se encuentra avanzada y próxima a su finalización, siendo preferible su finalización con el contratista actual.
• El interés público se ve mejor satisfecho mediante la continuidad de la ejecución, frente a una hipotética resolución del contrato.
Solicitamos informe acerca de la posibilidad de otorgar una ampliación de un plazo ya concluido”.
En respuesta a la citada consulta, hemos de partir de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP) que, en su apartado segundo, establece lo siguiente:
“2. Si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se lo concederá dándosele un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor. El responsable del contrato emitirá un informe donde se determine si el retraso fue producido por motivos imputables al contratista”.
Por su parte, el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), desarrolla este extremo en su artículo 100, denominado: “petición de prórroga del plazo de ejecución” (el resaltado en negrita es nuestro):
“1. La petición de prórroga por parte del contratista deberá tener lugar en un plazo máximo de quince días desde aquél en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones por las que estime no le es imputable y señalando el tiempo probable de su duración, a los efectos de que la Administración pueda oportunamente, y siempre antes de la terminación del plazo de ejecución del contrato, resolver sobre la prórroga del mismo, sin perjuicio de que una vez desaparecida la causa se reajuste el plazo prorrogado al tiempo realmente perdido.
Si la petición del contratista se formulara en el último mes de ejecución del contrato, la Administración deberá resolver sobre dicha petición antes de los quince días siguientes a la terminación del mismo. Durante este plazo de quince días, no podrá continuar la ejecución del contrato, el cual se considerará extinguido el día en que expiraba el plazo previsto si la Administración denegara la prórroga solicitada, o no resolviera sobre ella.
2. En el caso de que el contratista no solicitase prórroga en el plazo anteriormente señalado, se entenderá que renuncia a su derecho, quedando facultada la Administración para conceder, dentro del mes último del plazo de ejecución, la prórroga que juzgue conveniente, con imposición, si procede, de las penalidades que establece el artículo 95.3 de la Ley o, en su caso, las que se señalen en el pliego de cláusulas administrativas particulares, salvo que considere más aconsejable esperar a la terminación del plazo para proceder a la resolución del contrato”.
De esta manera si, tal y como indica la consultante, el contrato se inició el 27/12/2024, con el acta de comprobación de replanteo (ex artículo 237 de la LCSP), y el mismo preveía un plazo de ejecución de 4 meses, debería haber finalizado el día 28/04/2025 (al ser domingo el día 27/04/2025), salvo que se haya adoptado previamente, en los términos del citado artículo 100 del RGLCAP, la ampliación del plazo de ejecución del mismo.
Por tanto, como la solicitud de ampliación de plazo se produjo el día 26/06/2025, fecha en la que ya había finalizado el plazo de ejecución originalmente previsto, y la Administración no realizó ninguna actuación de oficio, dicha ampliación no se podría conceder. No obstante, desde la finalización del plazo de ejecución hasta la fecha de entrada del escrito relativo a la solicitud de ampliación del plazo por la contratista, transcurrieron casi 2 meses durante los cuales -salvo desconocimiento por parte de este servicio- la obra siguió ejecutándose sin que, al parecer, el órgano de contratación haya realizado ninguna actuación al respecto: no nos consta que se haya pronunciado sobre posibles ampliaciones del plazo de ejecución del contrato; ni que lo haya prorrogado, con imposición de penalidades, en su caso; ni que haya procedido a tramitarse su resolución. No obstante, el contrato se sigue ejecutando, por lo que nos encontramos con una situación de prórroga irregular en la que la contratista se encuentra realizando unos trabajos que, en todo caso, la Administración está obligada a pagar, sin que la situación pueda derivar en un enriquecimiento injusto de aquella, pese a las irregularidades producidas en la prórroga.
Sobre un supuesto de hecho similar se pronunció la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Canarias en su Informe 4/2016, en el que determinó que:
“(…) Si como parece deducirse de los hechos, el propósito del Cabildo es que el contratista continúe la ejecución del contrato, no sería posible prorrogarlo al amparo del artículo 100 del RCAP; pues el precepto exige que la prórroga se acuerde mientras esté vigente el plazo de ejecución pactado. Consecuentemente, la fijación de un nuevo plazo podría comprenderse como “omisión de fiscalización” -salvo criterio que sobre el mismo pueda mantener la Intervención, regulada en el artículo 156 de la Ley General Presupuestaria.
Otra posibilidad sería considerar la cuestión como una “incidencia en la ejecución” a que se refiere el artículo 97 del RCAP y aplicar el procedimiento que en él se regula.
En cualquiera de los casos, el principio del enriquecimiento injusto obligaría a pagar al contratista el importe del contrato ejecutado; a pesar de las irregularidades en las que se haya podido incurrir en la prórroga.”
Tal y como se puede apreciar, el Informe prevé la posibilidad de aplicar el artículo 97 del RGLCAP, que regula la resolución de incidencias en la ejecución de los contratos, como vía alternativa a la continuidad de la prestación una vez vencido el plazo, con el fin de terminar la obra. Sobre ello profundiza D. Ricardo Talavera Naranjo, en el artículo de opinión titulado “La aplicación del artículo 97 del Reglamento como salvoconducto legal a las obras públicas que no se han ejecutado en plazo”, publicado en el Observatorio de Contratación Pública con fecha 24/10/2022, en el que responde a la pregunta sobre qué ocurre cuando expira el plazo inicial sin haberse terminado la prestación, de la siguiente manera:
“Una opción viable sería que la propia administración pública considerase que se extinga el contrato por resolución, basándose en la falta de cumplimiento del plazo, en la medida en que sea responsabilidad del contratista esa demora. Otra opción más aconsejable, y que serviría como salvoconducto legal ante la extemporaneidad, sería tener en cuenta la situación atípica del artículo 97 del Reglamento, aplicándose el procedimiento genérico que en él se regula. Esta actuación contrastaría frente a un expediente de resolución, que resultaría complejo al iniciar un nuevo expediente de licitación con otra empresa para terminar lo inacabado. De este modo, no se entendería extinguido el contrato por incumplimiento, dado que un contrato está cumplido con la prestación pactada, sin perjuicio de que esto se produzca antes o después la fecha inicialmente estipulada. En otras palabras, si se analizan las circunstancias fácticas y se concluye que no cabe autorizarse una ampliación de conformidad con el artículo 100 del Reglamento, el artículo 97 de esta norma evitaría resolver el contrato de una obra no finalizada (…).
A tenor del precepto, se evitaría que a pesar de que pudiera existir una solicitud de prórroga extemporánea o que, directamente no se hubiera solicitado en el plazo reglamentario del artículo 100, se pudiera continuar la obra, pues como sabemos, resolver en muchos de los supuestos supondría un exceso de formalismo, presumiéndose erróneamente una renuncia de la empresa contratista, sin tenerse en cuenta la valoración de todas las circunstancias que pudiera darse en relación con una obra (v.gr. falta de experiencia o conocimientos en los plazos por los que se rige la contratación pública).
A pesar de estos fundamentos, se podría pensar que este análisis es erróneo en virtud del artículo 29.2 de la LCSP, que señala en su tercer párrafo que: “En ningún caso podrá producirse la prórroga por el consentimiento tácito de las partes.”, sin embargo, este precepto sólo operaría para los contratos con plazos de duración, distinción esencial frente a los plazos de ejecución, que se han diferenciado.
A la vista de lo anterior, podemos hablar de varias alternativas: por un lado, la resolución contractual, en el que necesariamente se requiere el inicio de un expediente administrativo para ello (con onerosas cargas y dilaciones administrativas) y, por otro lado, la aplicación del artículo 97 del Reglamento, con independencia de que se apliquen o no penalidades, al tenerse en cuenta que las obras objeto del contrato aún no se han ejecutado. En todo caso, cualquiera que sea el motivo de un incumplimiento del plazo, resulta evidente que prorrogarse al amparo del artículo 100 del Reglamento cuando no se ajustan a los plazos establecidos esa solicitud, resulta jurídicamente inviable. (…).
En paralelo al artículo 97 del Reglamento, surge otra duda adicional en relación con la imposición de penalidades: ¿se puede establecer? ¿podría aplicarse las penalidades en el mismo expediente que se tramita el artículo 97?.
La respuesta a la primera cuestión es afirmativa, de conformidad con el artículo 98 del Reglamento que señala:
“Cuando el órgano de contratación, en el supuesto de incumplimiento de los plazos por causas imputables al contratista y conforme al artículo 95.3 de la Ley, opte por la imposición de penalidades y no por la resolución, concederá la ampliación del plazo que estime resulte necesaria para la terminación del contrato”.
Por otro lado, nada impide atendiendo a la segunda pregunta, a que no se pueda contemplar las penalidades en el mismo expediente que el procedimiento del artículo 97 del Reglamento, evitándose dilaciones administrativas innecesarias. En todo caso, debería tenerse en cuenta que es necesario un trámite contradictorio.
(…).
A la vista de todo lo señalado, el artículo 97 del Reglamento puede ser una opción aconsejable cuando el plazo del contrato haya finalizado o esté próximo a terminar sin haber acabado la prestación, existiendo la facultad desde la Administración en el mismo expediente administrativo de imponer penalidades en virtud del artículo 98 del Reglamento, según lo que se recoja en los pliegos de cláusulas administrativas particulares existentes”.
Por tanto, y como conclusión, en opinión de este servicio, y sin perjuicio de un mejor criterio por parte del servicio jurídico o la intervención de la corporación, la ampliación del plazo de ejecución de un contrato no se puede conceder cuando ya ha finalizado el mismo. No obstante, en el caso que nos ocupa, y pese a no haberse formalizado ampliación o prórroga del contrato en virtud de lo dispuesto en el artículo 100 del RGLCAP, las obras, una vez finalizado el plazo previsto para su ejecución, continúan realizándose, por lo que el órgano de contratación debería proceder a la resolución del contrato. Como alternativa, y a la vista de las distintas circunstancias que hayan podido concurrir, el órgano de contratación, si así lo considera, podría llevar a cabo el procedimiento de resolución de incidencias del artículo 97 del RGLCAP (que sería compatible, en su caso, con la imposición de penalidades), con el fin de poder terminar la obra. En cualquier caso, si durante este tiempo, la contratista ha seguido realizando la prestación, la Administración deberá pagar por los trabajos realizados en base al principio de enriquecimiento injusto.
Finalmente, indicar que la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.
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