Se refiere la consulta a la determinación del valor estimado en los acuerdos marco y su consideración como límite cuantitativo a la luz de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante STJUE) de 17 de junio de 2021, asunto C-23/20, Simonsen & Weel A/S.

Para dar respuesta a la misma, partiremos de lo dispuesto sobre el valor estimado, tanto en la  Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), como en la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (en adelante, la Directiva).

La LCSP regula el valor estimado de los contratos en su artículo 101, que establece lo siguiente:

“Artículo 101. Valor estimado.

1. A todos los efectos previstos en esta Ley, el valor estimado de los contratos será determinado como sigue:

(…)

2. En el cálculo del valor estimado deberán tenerse en cuenta, como mínimo, (…). Asimismo deberán tenerse en cuenta:

a) Cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato.

b) (…)

c) En el caso de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 204, se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el anuncio de licitación la posibilidad de que el contrato sea modificado, se considerará valor estimado del contrato el importe máximo que este pueda alcanzar, teniendo en cuenta la totalidad de las modificaciones al alza previstas.

(…)

13. Para los acuerdos marco y para los sistemas dinámicos de adquisición se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de contratos previstos durante la duración total del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición.

Por su parte, el artículo 219 de la LCSP, que regula la funcionalidad y límites de los acuerdos marco, dispone:

“Artículo 219. Funcionalidad y límites.

1. Uno o varios órganos de contratación del sector público podrán celebrar acuerdos marco con una o varias empresas con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un período determinado, en particular por lo que respecta a los precios, y en su caso, a las cantidades previstas, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma abusiva o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.

2. La duración de un acuerdo marco no podrá exceder de cuatro años, salvo en casos excepcionales, debidamente justificados. En todo caso, la duración del acuerdo marco deberá justificarse en el expediente y tendrá en cuenta, especialmente, las peculiaridades y características del sector de actividad a que se refiere su objeto.

3. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco será independiente de la duración del acuerdo marco, y se regirá por lo previsto en el artículo 29 de la presente Ley, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco.

Solo podrán adjudicarse contratos basados en un acuerdo marco durante la vigencia del acuerdo marco. La fecha relevante para entender que se ha cumplido este requisito será:

(…)”.

(…)”.

En términos parecidos se pronuncian los artículos 5.5 y 33 de la Directiva que la norma contractual traspone:

“Artículo 5

Métodos de cálculo del valor estimado de la contratación

5. En el caso de los acuerdos marco y los sistemas dinámicos de adquisición, el valor que se tendrá en cuenta será el valor máximo estimado, IVA excluido, del conjunto de contratos previstos durante todo el período de vigencia del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición”.

“Artículo 33

Acuerdos marco

1. Los poderes adjudicadores podrán celebrar acuerdos marco, a condición de que apliquen los procedimientos previstos en la presente Directiva. Por «acuerdo marco» se entenderá un acuerdo entre uno o varios poderes adjudicadores y uno o varios operadores económicos, cuya finalidad es establecer los términos que han de regir los contratos que se vayan a adjudicar durante un período determinado, en particular por lo que respecta a los precios y, en su caso, a las cantidades previstas.

La duración de un acuerdo marco no superará los cuatro años, salvo en casos excepcionales debidamente justificados, en particular por el objeto del acuerdo marco.

2. Los contratos basados en un acuerdo marco se adjudicarán con arreglo a los procedimientos establecidos en el presente apartado y en los apartados 3 y 4.

Estos procedimientos solo serán aplicables entre los poderes adjudicadores claramente identificados al efecto en la convocatoria de licitación o la invitación a confirmar el interés y los operadores económicos que fueran partes en el acuerdo marco celebrado.

Los contratos basados en un acuerdo marco no podrán en ningún caso introducir modificaciones sustanciales en los términos establecidos en dicho acuerdo marco, en particular en el supuesto al que se hace referencia en el apartado 3.

(…)”.

Así pues, en el valor estimado han de tenerse en cuenta las posibles prórrogas del contrato, así como las modificaciones que tengamos previsto realizar durante la ejecución del contrato. En el caso de los acuerdos marco hay que tener en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de contratos previstos durante la duración total del acuerdo marco.

También se indica que la finalidad del acuerdo marco es fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un período determinado, en particular por lo que respecta a los precios, y en su caso, a las cantidades previstas, previendo un periodo máximo de duración, salvo casos excepcionales, de cuatro años.

Sobre la cuestión relativa a este valor máximo del acuerdo marco en relación con los contratos basados que se vayan adjudicando y la posibilidad o no de superar ese límite durante su ejecución se ha pronunciado el TJUE en diversas ocasiones; así en la sentencia a la que se alude en la consulta - Sentencia de 17 de junio de 2021 (Asunto C-23/20)-, el propio Tribunal trae a colación su Sentencia de 19 de diciembre de 2018 (asunto C‑216/17). Con posterioridad, ha vuelto a tratar este tema en la Sentencia de 14 de julio de 2022 (Asuntos C-274/21 y C 275/21), que confirma las anteriores.

Analizando las tres sentencias podemos extraer las siguientes conclusiones:

• Resulta obligatorio para el poder adjudicador indicar en el anuncio de licitación de un acuerdo marco la cantidad o el valor estimados y una cantidad o un valor máximos de los productos que deben suministrarse en virtud de aquél.
• Lo anterior reviste especial importancia para la salvaguarda de los principios fundamentales del Derecho de la Unión, como el de igualdad de trato y el de transparencia, que resultan aplicables cuando se concluye un acuerdo marco, según resulta del artículo 33, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2014/24.
• Estos principios implican que todas las condiciones y la regulación del procedimiento de adjudicación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, en primer lugar, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, en segundo lugar, el poder adjudicador pueda comprobar efectivamente que las ofertas de los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trate. [(STJUE de 19 de diciembre de 2018 (asunto C 216/17)].
• Sobre la base de la estimación realizada por el poder adjudicador un licitador podrá apreciar su capacidad para cumplir las obligaciones derivadas de dicho acuerdo marco.
• La estimación de ese valor reviste un carácter jurídicamente vinculante, tanto para los licitadores y futuros adjudicatarios del acuerdo marco, como para el poder adjudicador que lo licita. De tal modo que este no podrá solicitar al adjudicatario cantidades superiores a la máxima fijada en el anuncio de licitación, so pena de incurrir el adjudicatario en responsabilidad contractual por falta de ejecución del acuerdo marco si no fuera capaz de suministrar ese exceso. Esto contravendría el principio de transparencia enunciado en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24.
• Esta estimación opera como límite máximo; una vez alcanzado, se agotarán los efectos del acuerdo marco.
• No obstante, se admiten, con arreglo al artículo 33, apartado 2, párrafo tercero, y al artículo 72 de la Directiva 2014/24, aquellas modificaciones del acuerdo marco que no tengan carácter sustancial.

Este tema también ha sido abordado por la doctrina; así, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (en adelante, JCCPE), en su Informe 14/2023, la JCCPE concluye lo siguiente (el resaltado es nuestro):

“• Siguiendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el valor máximo estimado de un acuerdo marco calculado conforme al 101.13 de la LCSP operará como límite de los contratos basados a celebrar al amparo del mismo, cuyo exceso determinará la extinción por cumplimiento del acuerdo marco, circunstancia que se producirá igualmente si se alcanza su duración máxima.

No obstante, y siguiendo esa misma jurisprudencia, un poder adjudicador puede adjudicar un nuevo contrato basado en un acuerdo marco cuyo valor estimado haya sido alcanzado, siempre que la adjudicación de dicho contrato no dé lugar a una modificación sustancial de dicho acuerdo marco, en los términos del artículo 205.2.c) de la LCSP.

• Conforme a lo dispuesto en el artículo 222 de la LCSP, antes de que se supere el importe del valor estimado, resulta posible modificar un acuerdo marco de acuerdo de las reglas generales que disciplinan la modificación de los contratos contenidas en los artículos 203 a 207 de la LCSP”.

También ha analizado esta cuestión la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, en su Informe 11/2022, de 21 de diciembre, que señala lo siguiente -resultando especialmente interesante para el caso planteado- (el resaltado es nuestro):

“(…)

I. Desde el CSUC se plantea la cuestión de cuál es el valor estimado que debe tenerse en cuenta a los efectos de la limitación de los contratos basados en un acuerdo marco, en el supuesto de que se hayan previsto prórrogas o modificaciones que no se lleven a cabo finalmente. En concreto, se plantea si en estos casos el valor de los contratos basados tiene que estar limitado por el valor estimado total del acuerdo marco o bien por el valor correspondiente a la duración y las prórrogas y modificaciones efectivamente producidas.

(…)

Tal como dispone actualmente el artículo 100 de la LCSP, el presupuesto base de licitación es el límite máximo de gasto que en virtud de un contrato puede comprometer el órgano de contratación, IVA incluido, que debe ser adecuado a los precios de mercado y debe figurar desglosado en el pliego de todos los contratos. Sin embargo, en la tramitación de los sistemas de racionalización de la contratación, como los acuerdos marco, no tiene que aprobarse previamente. Como es sabido, ciertamente, al no tratarse estos sistemas de contratos, con su celebración no se generan obligaciones inmediatas en firme, en tanto que no se satisfacen directamente las necesidades previstas, de manera que con ellos no se realiza ni se compromete ningún gasto por parte del órgano de contratación, sino que el gasto se concretará en los contratos singulares que se celebrarán de acuerdo con lo que prevé el sistema de racionalización. Por tanto, no es exigible en el momento de la celebración de los acuerdos marco la existencia de crédito adecuado y suficiente, sino que el compromiso de gasto se exigirá en los contratos basados que hay que formalizar para satisfacer las necesidades previstas para las que se han constituido.

Por otra parte, el artículo 101 de la LCSP regula y define el valor estimado, y dispone que el de los “contratos de obras, suministros y servicios” se determina tomando el importe total pagadero según las estimaciones del órgano de contratación, sin incluir el IVA. Además, dispone que (…)  deberán tenerse en cuenta, como mínimo, (…) las eventuales prórrogas “del contrato”, (…) y el importe máximo que pueda alcanzar el contrato modificado teniendo en cuenta todas las modificaciones al alza previstas. Y para los sistemas de racionalización de la compra, el apartado 13 del mismo artículo 101 de la LCSP dispone que se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, IVA excluido, del conjunto de contratos previstos durante la duración total del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición.

(…) En todo caso, el valor máximo que se estima que puedan alcanzar los contratos que se prevé celebrar durante la vigencia de un acuerdo marco, que constituirá su valor estimado, incluye (…) el valor de las modificaciones y prórrogas de los contratos basados que se prevean, que también formarán parte del valor que como máximo se estima que tengan el conjunto de contratos basados previstos; y las prórrogas del mismo acuerdo marco en su caso previstas, que determinarán cuál es el conjunto de contratos que se celebre “durante todo su periodo de vigencia”.

En todo caso, no es desconocida la dificultad –(…)– que puede comportar hacer el estudio y la estimación, con carácter previo al inicio del procedimiento de contratación del acuerdo marco, de las necesidades que los órganos afectados pueden tener durante su duración total, (…). Sin embargo, como se ha visto, la exigencia de que esta cifra sea ajustada al volumen de contratos basados que efectivamente se celebren deriva directamente del derecho comunitario en materia de contratación pública y los principios que lo inspiran.

A este efecto, se puede prever en el acuerdo marco su modificación, con cumplimiento lógicamente de los requisitos establecidos por la normativa de contratación pública, para cubrir eventuales desviaciones o desajustes de cálculo que puedan producirse (…) hay que entender que el importe correspondiente, tanto a las modificaciones previstas de los acuerdos marco, como a las previstas de los contratos basados, se considera incluida en el valor máximo del acuerdo marco que pueden alcanzar los contratos basados con independencia de que efectivamente lleguen a producirse.

IV. Una vez constatada la exigencia, de conformidad con la jurisprudencia del TJUE, de que los acuerdos marco estén perfectamente delimitados, (…) respecto a las cantidades y al valor estimado y máximo de los contratos basados, que opera como límite con carácter jurídicamente vinculante de manera que una vez alcanzado se agotan los efectos del acuerdo marco, hay que dar respuesta a la cuestión de si este límite tiene que venir dado por el valor estimado total del acuerdo marco o bien únicamente por el valor correspondiente a la duración y a las prórrogas efectivamente producidas.

Esta cuestión, en definitiva, comporta tener que determinar si esta limitación máxima tiene que considerarse referida al valor estimado global del acuerdo marco, con independencia del momento en que, estando vigente el acuerdo marco, se produzcan los contratos basados o con independencia de cuál acabe siendo la duración efectiva del acuerdo marco. Para dar respuesta hay que tener en cuenta, en primer lugar, que si bien en el caso de los contratos los importes correspondientes a las modificaciones y las prórrogas previstos en el cálculo del valor estimado aplicarán en caso de que efectivamente se produzcan estas situaciones contractuales, no “agotándose” las cuantías estimadas previstas por estos conceptos en caso de que no lleguen a producirse, en el caso de los sistemas de racionalización de la compra sería posible y, de hecho, muy probable, que el valor estimado pudiera alcanzarse en un encaje temporal diferente al previsto inicialmente, dada su naturaleza no contractual, sino de acuerdo para fijar las condiciones relativas a la publicidad, a los plazos y a las condiciones para presentar ofertas durante su vigencia.

En este sentido, la prórroga de los contratos es una eventualidad que, sólo para el caso de que opere, dará lugar a una nueva disposición presupuestaria por el importe y para el tiempo estipulado, sin que sea posible disponer del importe correspondiente a la prórroga antes de la misma, ni para un concepto diferente de ésta. En cambio, la falta de necesidad de disposición presupuestaria en el caso de los acuerdos marco, permitiría poder disponer durante la vigencia del acuerdo marco del importe máximo fijado y seguir adjudicando contratos basados hasta agotar el importe en un período anterior al de prórroga prevista.

(…) Así, de acuerdo con lo que señala el TJUE, está claro que los efectos del acuerdo marco se agotan una vez alcanzado el límite máximo de contratos basados fijado y eso aunque la duración prevista del acuerdo marco no se hubiera agotado, de manera que esta duración tendría que ser necesariamente inferior a la establecida inicialmente en caso de que se alcance el límite máximo antes de que finalice, y eso también en el caso de que la duración se hubiera previsto con posibilidad de prórroga. Desde este punto de vista, la limitación del valor estimado del acuerdo marco es global, por toda su duración, y podría responderse la cuestión planteada en el sentido de que el importe que limita los contratos basados de un acuerdo es el valor estimado total del acuerdo marco, no únicamente el correspondiente a la duración y a las prórrogas efectivamente producidas, más teniendo en cuenta que la duración de los contratos basados es, como se ha dicho, independiente de la de los acuerdos marco, de manera que sólo determinan el momento de celebración del contrato basado, que tiene que darse durante la vigencia del acuerdo marco, no en el momento de la ejecución y, por tanto, de producción del gasto.

En este orden de consideraciones, desde el momento que queda fijado con carácter previo tanto el valor y las cantidades máximas como la duración máxima prevista, siempre que se respeten estas limitaciones, no parecería contrario al derecho comunitario de contratación pública ni a los principios que lo inspiran que el valor económico máximo de basados se agotara sin hacer uso de la duración máxima prevista, también en caso de que se haya previsto articularla mediante prórroga –más teniendo en cuenta que, dada la naturaleza de los acuerdos marco, el establecimiento de prórrogas equivale a estimar su duración máxima posibilitando ampliar la habilitación para seguir adjudicando contratos bajo las condiciones fijadas, previéndolo en los pliegos y, por tanto, siendo conocido por todas las empresas.

(…)”.

Concluye el informe indicando:

“I. De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y como exigencia derivada tanto de los principios de igualdad de trato y transparencia, como de la obligación de no recurrir a los acuerdos marco de manera abusiva o que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada, los acuerdos marco deben estar debidamente delimitados, subjetivamente, con la identificación correcta de los poderes adjudicadores que los podrán aplicar, y objetivamente, respecto a las cantidades y al valor estimado y máximo de los contratos basados que opera como límite con carácter jurídicamente vinculante, de manera que una vez alcanzado se agotan los efectos del acuerdo marco.

(…)

III. En caso de que en los pliegos de los acuerdos marco se prevea la posible modificación para cubrir eventuales desajustes de cálculo en el valor máximo de los contratos basados, dada la dificultad que puede comportar en muchas ocasiones hacer la estimación, con carácter previo al inicio del procedimiento de contratación de los acuerdo marco, de las necesidades que tendrán durante toda su vigencia los poderes adjudicadores debidamente identificados como potenciales beneficiarios, como también si se prevé la modificación de los contratos basados, el importe correspondiente a estas modificaciones se encuentra incluido en el valor máximo del acuerdo marco que pueden alcanzar los contratos basados con independencia de que efectivamente lleguen a producirse”.

Dee acuerdo con lo expuesto, resulta conveniente distinguir entre contrato y acuerdo marco -que, como sistema de racionalización, carece de naturaleza contractual-, y entre presupuesto base de licitación y valor estimado.

Así, en los contratos debe establecerse el presupuesto base de licitación, como límite máximo de gasto que vincula al órgano de contratación para poder ejecutarlos. Sin embargo, en los acuerdos marco, que no tienen naturaleza de contrato, no es exigible la existencia de crédito adecuado y suficiente en el momento de su celebración porque las necesidades que se prevén en ellos no se hacen efectivas de manera inmediata, sino conforme vayan formalizándose los contratos basados que las contemplen, que sí requerirán el compromiso de gasto correspondiente.

En los contratos, los importes correspondientes a las modificaciones y a las prórrogas tenidos en cuenta en el cálculo del valor estimado solo serán efectivos en el caso de que se produzcan con posterioridad a su formalización, no agotándose -dice el órgano consultivo catalán- sus cuantías estimadas en caso de que finalmente no se realicen aquellas.

En el caso de los contratos solo en el supuesto de que se acuerde su prórroga habrá lugar a una nueva disposición presupuestaria por el importe y para el tiempo estipulado, sin que sea posible disponer del importe correspondiente a la prórroga antes de la misma, ni para un concepto diferente de ésta.

En los acuerdos marco -que al no ser contratos no generan obligaciones inmediatas en firme- puede suceder que el valor estimado se agote antes del periodo de duración previsto inicialmente. No siendo necesario disponer de crédito adecuado y suficiente al tiempo de su celebración -conforme a lo indicado-, cabe disponer del importe máximo fijado como valor estimado y seguir adjudicando contratos basados hasta agotarlo en un periodo que podrá ser anterior al de la prórroga prevista.

Por lo que respecta a las modificaciones previstas en los pliegos, para cubrir eventuales desajustes de cálculo en el valor máximo de los contratos basados, como también si se prevé la modificación de los contratos basados, el importe correspondiente a estas modificaciones se encuentra incluido en el valor máximo del acuerdo marco que pueden alcanzar los contratos basados con independencia de que efectivamente lleguen a producirse -tal y como indica la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña-.

Como conclusión, y dando respuesta a las cuestiones formuladas en la consulta, podemos indicar lo siguiente:

• El límite cuantitativo máximo del acuerdo marco es el valor máximo estimado calculado al inicio, conforme a lo previsto en el artículo 101 de la LCSP. El valor máximo estimado opera como límite para la adjudicación de los contratos basados. Los efectos del acuerdo marco se agotarán, tanto cuando se haya alcanzado el citado límite -aun cuando no se haya alcanzado su duración máxima, ni, por tanto, se hayan hecho efectivas las prórrogas previstas-, como cuando se haya alcanzado esta duración.
• El importe que limita los contratos basados es el valor estimado total del acuerdo marco, incluido el importe previsto para las prórrogas y modificaciones, aunque no se hayan producido finalmente, pudiendo disponer de él para seguir adjudicando contratos basados hasta que se agote el valor máximo estimado, lo que puede ocurrir con anterioridad a que se alcance la duración máxima del acuerdo.

Finalmente, indicar que la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

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SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para dar respuesta a la cuestión planteada, partiremos de lo dispuesto en el artículo 219.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), sobre la regulación de los acuerdos marco y los contratos basados en ellos, que establece lo siguiente (el resaltado es nuestro):

“3. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco será independiente de la duración del acuerdo marco, y se regirá por lo previsto en el artículo 29 de la presente Ley, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco.

Solo podrán adjudicarse contratos basados en un acuerdo marco durante la vigencia del acuerdo marco. La fecha relevante para entender que se ha cumplido este requisito será:

a) En el caso de contratos basados que para su adjudicación, de acuerdo con el artículo 221 requieran la celebración de una licitación, la fecha de envío a los adjudicatarios del acuerdo marco de las invitaciones para participar en la licitación, siempre que las propuestas de adjudicación se reciban dentro del plazo establecido para ello en el acuerdo marco correspondiente.

b) En el caso de contratos basados cuya adjudicación no requiera la celebración de licitación, la fecha relevante será la de la adjudicación del contrato basado.”

De acuerdo con el citado precepto, para saber qué fecha es la relevante para determinar si el contrato basado se ha adjudicado durante la vigencia del acuerdo marco, habrá que atender a lo dispuesto en su pliego regulador; así, el Pliego de Cláusulas Administrativas particulares (en adelante PCAP) del acuerdo marco, concretamente la cláusula 3  indica que, “(…) se opta en el presente pliego por la contratación del presente suministro mediante la celebración del acuerdo marco con varios empresarios. En dicho acuerdo marco se determinarán las empresas seleccionadas y se fijarán los precios y demás condiciones a que habrán de ajustarse los suministros de combustible realizados durante su vigencia, de forma que los contratos basados se adjudicarán con arreglo a los términos en él establecidos, sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación”. Asimismo, la cláusula 39.2 establece que, “Aprobada la propuesta de contratación y el gasto derivado de la misma, el órgano competente del órgano vinculado correspondiente adjudicará el contrato basado propuesto sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación.”

Del citado precepto y de lo que establece el PCAP podemos señalar que, en los casos en que los contratos basados no requieran nueva licitación, la fecha determinante, en cuanto al requisito de su adjudicación dentro del plazo de vigencia del acuerdo marco, es la de la adjudicación del contrato. En el caso que nos ocupa, si dicha adjudicación se produce antes del 11 de septiembre de 2026, fecha en la que finaliza la vigencia del acuerdo marco, aquella sería válida pues se produciría estando en vigor el acuerdo marco.

Por otra parte, podemos advertir que, dado que la ejecución del contrato basado comienza en el ejercicio siguiente, nos encontraríamos con una tramitación anticipada a la que se refiere el artículo 117.2 de la LCSP en los siguientes términos:

“2. Los expedientes de contratación podrán ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente. A estos efectos podrán comprometerse créditos con las limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas sujetas a esta Ley.”

En el caso que nos ocupa, la tramitación anticipada del contrato basado se llevaría a cabo con una anterioridad superior a seis meses respecto de su ejecución. Sobre la posibilidad de que se pueda realizar la tramitación anticipada de un expediente de contratación ha tenido ocasión de pronunciarse la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en su Informe 22/2010, de 24 de noviembre; en concreto, la consulta versa sobre si es posible el inicio de la tramitación de un expediente con carácter anticipado para que el contrato entre en vigor dos ejercicios después de su inicio, y concluye lo siguiente:

“No existe inconveniente legal para iniciar la tramitación del expediente de contratación con más de un ejercicio de antelación con respecto de aquél en que deba entrar en vigor, siempre que la adjudicación y formalización se finalicen dentro del ejercicio inmediatamente anterior”.

Teniendo en cuenta que la prórroga del acuerdo marco finaliza el 11 de septiembre de este año y que la tramitación de los contratos basados es sencilla y ágil, ya que no requiere de nueva licitación, podría parecer desmesurado llevar a cabo la tramitación anticipada con esa antelación. No obstante, no existiría ningún impedimento jurídico para ello.

No obstante, y pese a la legalidad de la pretendida adjudicación del contrato basado, hemos de tener en cuenta que el acuerdo marco prorrogado en que se basa aquel se formalizó el 8 de septiembre de 2022. Consideramos que la licitación de un nuevo acuerdo marco, dado que han transcurrido ya cuatro años desde la adjudicación del vigente, puede incluir cláusulas que regulen nuevos derechos y obligaciones, tanto para las empresas homologadas como para los órganos vinculados; además, la nueva licitación posibilita la participación de nuevas empresas que han visto vedada durante aquel periodo la posibilidad de negocio que implica contratar con la Administración. Por otra parte, se estima que el órgano vinculado dispondría de tiempo suficiente para llevar a cabo la tramitación anticipada del contrato basado en el nuevo acuerdo marco de suministro de combustible -cuya tramitación se encuentra bastante avanzada, según nos ha informado la Oficina Central de Contratación-.

Como conclusión podemos indicar que este servicio considera que no existiría impedimento legal alguno para formalizar un nuevo contrato basado en el acuerdo marco cuya vigencia expira el próximo 11 de septiembre; no obstante, consideramos que sería más conveniente esperar a la formalización del nuevo acuerdo marco para adjudicar el contrato basado, por las razones de oportunidad previamente expuestas.

Finalmente, indicar que la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

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SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

En relación con la citada consulta indicarle que tanto la duración de los acuerdos marco, como la de los contratos basados se encuentran regulados en los apartados segundo y tercero del artículo 219 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), disponiendo al efecto, que: “2. La duración de un acuerdo marco no podrá exceder de cuatro años, salvo en casos excepcionales, debidamente justificados. En todo caso, la duración del acuerdo marco deberá justificarse en el expediente y tendrá en cuenta, especialmente, las peculiaridades y características del sector de actividad a que se refiere su objeto.

3. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco será independiente de la duración del acuerdo marco, y se regirá por lo previsto en el artículo 29 de la presente Ley, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco.

Solo podrán adjudicarse contratos basados en un acuerdo marco durante la vigencia del acuerdo marco. La fecha relevante para entender que se ha cumplido este requisito será:

a) En el caso de contratos basados que para su adjudicación, de acuerdo con el artículo 221 requieran la celebración de una licitación, la fecha de envío a los adjudicatarios del acuerdo marco de las invitaciones para participar en la licitación, siempre que las propuestas de adjudicación se reciban dentro del plazo establecido para ello en el acuerdo marco correspondiente.

b) En el caso de contratos basados cuya adjudicación no requiera la celebración de licitación, la fecha relevante será la de la adjudicación del contrato basado.”

De manera que la duración de los contratos basados es independiente a la del acuerdo marco de referencia. Y si bien, solo podrán adjudicarse contratos basados en el acuerdo marco durante la vigencia de éste, nada obsta a que los contratos basados extiendan su eficacia más allá de la vigencia del acuerdo marco. No obstante, no procederá la prórroga de los contratos basados si ya ha entrado en vigor un nuevo acuerdo marco. En todo caso habrá de estarse a lo dispuesto en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas del acuerdo marco de referencia.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

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EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para dar respuesta a la cuestión planteada, partiremos de lo dispuesto en el artículo 219.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), sobre la regulación de los acuerdos marco y los contratos basados en ellos, que establece lo siguiente (el resaltado es nuestro):

“3. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco será independiente de la duración del acuerdo marco, y se regirá por lo previsto en el artículo 29 de la presente Ley, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco.

Solo podrán adjudicarse contratos basados en un acuerdo marco durante la vigencia del acuerdo marco. La fecha relevante para entender que se ha cumplido este requisito será:

a) En el caso de contratos basados que para su adjudicación, de acuerdo con el artículo 221 requieran la celebración de una licitación, la fecha de envío a los adjudicatarios del acuerdo marco de las invitaciones para participar en la licitación, siempre que las propuestas de adjudicación se reciban dentro del plazo establecido para ello en el acuerdo marco correspondiente.

b) En el caso de contratos basados cuya adjudicación no requiera la celebración de licitación, la fecha relevante será la de la adjudicación del contrato basado.”

De acuerdo con el citado precepto, para saber qué fecha es la relevante para determinar si el contrato basado se ha adjudicado durante la vigencia del acuerdo marco, habrá que atender a lo dispuesto en el pliego regulador de aquel; así, el Pliego de Cláusulas Administrativas particulares (en adelante PCAP) del acuerdo marco, concretamente la cláusula 1.1.3  indica que, “dado que no están fijados todos los términos en el acuerdo marco, la adjudicación de los contratos basados en el mismo se efectuará convocando a las partes a una nueva licitación, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 221.6 de la LCSP y a lo establecido en el presente Pliego.”  Asimismo, la cláusula 4.2.1 establece que, “la adjudicación de los contratos basados en este acuerdo marco se efectuará por los órganos competentes de la AGE, de las ciudades de Ceuta y Melilla y las Comunidades Autónomas convocando a las partes a una nueva licitación, con arreglo al procedimiento descrito en el artículo 221.4 de la LCSP, de acuerdo con las siguientes prescripciones: (…).

Del citado precepto y de lo que establece el PCAP podemos concluir que, en los casos en que los contratos basados requieran licitación, la fecha determinante, en cuanto al requisito de su adjudicación dentro del plazo de vigencia del acuerdo marco, es la del envío de las invitaciones, no la de la adjudicación del contrato. En el caso que nos ocupa, si dichas invitaciones se remiten antes del 17 de diciembre de 2025, fecha en la que finaliza la vigencia del acuerdo marco, la adjudicación podrá realizarse válidamente, siempre que las propuestas de adjudicación se reciban dentro del plazo establecido para ello en el acuerdo marco correspondiente.  

Finalmente, indicar que la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

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EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para resolver la cuestión planteada, hemos de tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), en el Decreto 74/2018, de 23 de octubre, por el que se regula la Oficina de Contratación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el sistema de contratación centralizada (en adelante Decreto 74/2018), y en el pliego regulador del acuerdo marco que se encuentra extinguido y en el del nuevo acuerdo marco.

La LCSP prevé la racionalización técnica de la contratación en los artículos 218-230. El primero de ellos, regula los sistemas para la citada racionalización en los siguientes términos: “Para racionalizar y ordenar la adjudicación de contratos las Administraciones Públicas podrán concluir acuerdos marco, articular sistemas dinámicos, o centralizar la contratación de obras, servicios y suministros en servicios especializados, conforme a las normas de este capítulo”.

La consulta se refiere al acuerdo marco, como sistema de racionalización; en concreto versa sobre la duración de los contratos basados en aquél, por lo que nos centraremos en el mismo. El acuerdo marco, se regula en los artículos 219-222 de la LCSP. El artículo 219, en su apartado 1, establece que (el resaltado es nuestro):

“1. Uno o varios órganos de contratación del sector público podrán celebrar acuerdos marco con una o varias empresas con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un período determinado, en particular por lo que respecta a los precios, y en su caso, a las cantidades previstas, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma abusiva o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.

Así pues, el acuerdo marco es un sistema que permite agilizar y simplificar la contratación administrativa de obras, bienes y servicios, adquiriéndolos en condiciones más ventajosas.

A través de un acuerdo marco se seleccionan una o varias empresas con las que los órganos de contratación (vinculados y, en su caso, adheridos) destinatarios del mismo irán celebrando los correspondientes contratos (basados), en función de sus necesidades y de acuerdo a las condiciones generales que haya previsto para su adjudicación el pliego regulador del acuerdo marco de referencia.

Del mismo modo que este instrumento racionaliza la contratación en el sentido expuesto, también limita la concurrencia durante el periodo de duración previsto para el mismo, ya que en ese periodo se produce un cierre de mercado para las empresas que operan en el sector a que se refiere el objeto del acuerdo marco licitado, por lo que habrá de utilizarse correctamente por los órganos de contratación; de ahí que la norma prevea expresamente que en ningún caso su utilización se realice “de forma abusiva o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada”, al verse comprometidos los principios de libre concurrencia, igualdad y transparencia, rectores de todo procedimiento contractual.

El citado artículo 219, en sus apartados 2 y 3, regula la duración de los acuerdos marco, y se refiere, asimismo, a la de los contratos basados:

2. La duración de un acuerdo marco no podrá exceder de cuatro años, salvo en casos excepcionales, debidamente justificados. En todo caso, la duración del acuerdo marco deberá justificarse en el expediente y tendrá en cuenta, especialmente, las peculiaridades y características del sector de actividad a que se refiere su objeto.

3. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco será independiente de la duración del acuerdo marco, y se regirá por lo previsto en el artículo 29 de la presente Ley, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco.

Solo podrán adjudicarse contratos basados en un acuerdo marco durante la vigencia del acuerdo marco. (…)”.

El artículo 29.1 de la LCSP afirma que: “La duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas, sin perjuicio de las normas especiales aplicables a determinados contratos”.

Por su parte, la cláusula 38.6 del pliego regulador del acuerdo marco en que se basa el contrato basado cuya prórroga se cuestiona, indica:

38.6. El plazo de vigencia de los contratos basados no podrá ser inferior a seis meses ni superior a un año. Dichos contratos podrán prever la posibilidad de su prórroga hasta un máximo de dos años más. Dicha/s prórroga/s serán acordadas por el órgano de contratación y serán obligatorias para la empresa adjudicataria siempre que el preaviso de prórroga se produzca al menos con dos meses de antelación a la finalización del contrato basado (artículo 29 de la LCSP).

Por tanto, la duración de los contratos basados es independiente a la del acuerdo marco de referencia. Y si bien, solo podrán adjudicarse contratos basados en el acuerdo marco durante la vigencia de éste, nada obsta a que los contratos basados extiendan su eficacia más allá de la vigencia del acuerdo marco. En el caso concreto, en el pliego regulador del acuerdo marco se establece el plazo de vigencia que podrán tener los contratos basados, previendo la posibilidad de prórroga para los mismos.

No obstante, hemos de tener en cuenta, tal y como establece el artículo 29 de la LCSP, que uno de los elementos a tener cuenta para fijar la duración de los contratos es el de la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las prestaciones que constituyen el objeto del contrato. Esto resulta especialmente importante cuando acudimos a la celebración de un acuerdo marco pues, tal y como hemos señalado, supone el cierre temporal del mercado para aquellas empresas que no forman parte del mismo, razón por la cual, la LCSP establece, con carácter general, el límite temporal de cuatro años como su periodo máximo de duración.

El hecho de que, tal y como se ha señalado, exista la posibilidad de prorrogar el contrato basado, no significa que la prórroga opere automáticamente, sino que se configura como una facultad para el órgano de contratación. Prorrogar un contrato basado, cuando el acuerdo marco de referencia ya ha perdido vigencia y existe un nuevo acuerdo marco con el mismo objeto, supone extender indebidamente los efectos del cierre a que se ha hecho referencia anteriormente, privando la participación de los adjudicatarios del nuevo acuerdo marco, lo que supondría conculcar los principios de libre concurrencia y de igualdad de trato.

Al respecto, la Autoridad Catalana de la Competencia advirtió en un informe de 2013 sobre los efectos negativos sobre la competencia que puede tener una duración excesiva tanto del acuerdo marco como del contrato basado, aconsejando que la duración de los contratos derivados no sobrepasara, sin justificación, el límite de vigencia del propio acuerdo marco, que también debe ser un plazo razonable y justificado.

Asimismo, advertía, que cuanto más amplio sea el objeto del acuerdo marco, mayor será la parte del mercado afectada por los potenciales efectos negativos de cierre vinculados al uso de este instrumento de contratación.

Por otra parte, hemos de tener en cuenta que los acuerdos marco determinan las condiciones en que habrán de adjudicarse los contratos basados. Estas condiciones no solo vinculan a los operadores económicos que concurren al procedimiento de licitación, sino también a los órganos de contratación incluidos en el ámbito subjetivo de aplicación del acuerdo marco, que están obligados a acudir al mismo para regular la adjudicación de los contratos basados que vayan celebrando. En este sentido, el pliego regulador del nuevo acuerdo marco de XX. (Expediente 2023/XX) prevé en su cláusula 4.2:

“4.2. El presente acuerdo marco vincula a los órganos de contratación de las consejerías de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de sus organismos autónomos (en adelante órganos vinculados). Por ello, sin perjuicio de las excepciones señaladas en la cláusula 1.2 del presente pliego, dichos órganos están obligados a contratar los servicios de XX que tengan adscritos mediante la celebración de contratos basados en el mismo. Asimismo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 4.1 del Decreto 74/2018, de 23 de octubre, por el que se regula la Oficina de Contratación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el sistema de contratación centralizada, se encuentra adherido al sistema de contratación centralizada transversal y vinculado al presente acuerdo marco el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha”.

Esta necesaria vinculación se prevé, además, en el Decreto 74/2018, de 23 de octubre, por el que se regula la Oficina de Contratación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el sistema de contratación centralizada, cuyo artículo 18 dispone:

“1. Una vez publicados los anuncios de licitación de los procedimientos de contratación centralizada transversal, así como de aquellos que hayan sido atribuidos a servicios especializados, los órganos de contratación incluidos en el presente decreto no podrán celebrar ni prorrogar contratos cuyo objeto esté comprendido en los citados procedimientos, salvo que, por circunstancias debidamente justificadas, soliciten y obtengan la pertinente autorización para contratar de la secretaría general de la consejería competente en materia de Hacienda o del servicio especializado que corresponda.

2. Aquellas entidades locales y entes, organismos y entidades dependientes de las mismas que conforme a lo dispuesto en el artículo 4.2 se hayan adherido a acuerdos marco y sistemas dinámicos de contratación del sistema de contratación de suministros y servicios de contratación centralizada transversal o de servicios especializados, estarán obligadas a efectuar a través de dichos acuerdos marco y sistemas dinámicos todas las contrataciones cuyo objeto esté incluido en los mismos salvo cuando los suministros y servicios adjudicados no reúnan las características indispensables para satisfacer sus concretas necesidades. Esta circunstancia deberá ser puesta en conocimiento de la consejería competente en materia de Hacienda o de la consejería en que se integre el servicio especializado, según corresponda”.

De acuerdo con lo expuesto, y en respuesta a la consulta planteada: ¿Se pueden prorrogar contratos basados en un acuerdo marco que finalizó su vigencia en 2023 y no dice nada sobre la posibilidad de prorrogar los contratos basados si hay un nuevo acuerdo marco en vigor?, podemos concluir que, en aquellos casos en que ha expirado la vigencia de un acuerdo marco y se ha celebrado uno posterior con el mismo objeto, no puede prorrogarse un contrato basado en el acuerdo marco expirado, y ello teniendo en cuenta lo dispuesto, tanto en el Decreto 74/2018, como en el pliego regulador del nuevo acuerdo marco, que establecen la obligación de los órganos de contratación vinculados de celebrar sus contratos basados de conformidad con el mismo. Además, la tramitación de la prórroga de un contrato basado en un acuerdo marco que ha perdido su vigencia, existiendo un nuevo acuerdo marco con el mismo objeto, podría conculcar uno de los principios rectores de la contratación pública, el de libre concurrencia, pues supondría privar a los adjudicatarios del nuevo acuerdo marco de la posibilidad de contratar con aquel órgano de contratación que pretenda la prórroga, y que se encuentra vinculado por el nuevo acuerdo marco, al ser una de las entidades incluidas en su ámbito subjetivo.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

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EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

La consulta remitida se refiere a la posibilidad de recurrir al procedimiento negociado sin publicidad, en base a lo dispuesto en el artículo 168.a) 1º de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), para adjudicar un determinado procedimiento.

Hay que recordar que (artículo 131 de la LCSP), frente a los procedimientos ordinarios de adjudicación de los contratos, el abierto y el restringido, los órganos de contratación podrán utilizar, excepcionalmente, el procedimiento negociado sin publicidad en los casos previstos en el artículo 168 de la LCSP. El artículo 168.a) 1º, que es el supuesto en que la consultante se basa para utilizar este tipo de procedimiento, establece lo siguiente:

“Los órganos de contratación podrán adjudicar contratos utilizando el procedimiento negociado sin la previa publicación de un anuncio de licitación únicamente en los siguientes casos:

a) En los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de servicios, en los casos en que:

1.º No se haya presentado ninguna oferta; ninguna oferta adecuada; ninguna solicitud de participación; o ninguna solicitud de participación adecuada en respuesta a un procedimiento abierto o a un procedimiento restringido, siempre que las condiciones iniciales del contrato no se modifiquen sustancialmente, sin que en ningún caso se pueda incrementar el presupuesto base de licitación ni modificar el sistema de retribución, y que se envíe un informe a la Comisión Europea cuando esta así lo solicite.

Se considerará que una oferta no es adecuada cuando no sea pertinente para el contrato, por resultar manifiestamente insuficiente para satisfacer, sin cambios sustanciales, las necesidades y los requisitos del órgano de contratación especificados en los pliegos que rigen la contratación. Se considerará que una solicitud de participación no es adecuada si el empresario de que se trate ha de ser o puede ser excluido en virtud de los motivos establecidos en la presente Ley o no satisface los criterios de selección establecidos por el órgano de contratación”.

Así pues, para que un contrato de obras, servicios, suministros, concesión de obras y concesión de servicios, pueda adjudicarse mediante el procedimiento negociado sin publicidad es necesario que, respecto a un procedimiento abierto o restringido, concurra alguna de las siguientes circunstancias:

• Que no se haya presentado ninguna oferta
• Que no se haya presentado ninguna oferta adecuada
• Que no se haya presentado ninguna solicitud de participación
• Que no se haya presentado ninguna solicitud de participación adecuada

Además de lo anterior, la norma contempla un requisito más: que las condiciones iniciales del contrato no se modifiquen sustancialmente, sin que en ningún caso se pueda incrementar el presupuesto base de licitación ni modificar el sistema de retribución.

En el caso que se plantea, se indica que un procedimiento (en este caso, un Acuerdo Marco) ha quedado desierto en alguno de los lotes en que se dividió el objeto del contrato (en este caso, el servicio de XX). Desconoce este servicio las razones que han motivado la declaración de desierto, pero, en cualquier caso (ya sea, porque no se hubiera presentado ninguna oferta, o ninguna oferta adecuada), en principio, el procedimiento negociado sin publicidad podría tener encaje en el supuesto previsto en el artículo 168.a) 1º de la LCSP.

Resta por analizar, si el nuevo procedimiento implicaría modificar las condiciones sustanciales del primero, por lo que, procedemos a ello.

Tal y como indica la consultante, el procedimiento que se ha quedado desierto, en alguno de sus lotes, es el Acuerdo Marco XX. La competencia para licitar este tipo de contratación corresponde, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 74/2018, de 23 de octubre, por el que se regula la Oficina de Contratación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el sistema de contratación centralizada, a la Secretaría General de la Consejería de Hacienda, Administraciones Públicas y Transformación Digital, que fue el órgano encargado de licitar el citado Acuerdo Marco.

Por tanto, la utilización del procedimiento negociado sin publicidad, para adjudicar el contrato que pudiera tramitar la Delegación Provincial, como órgano de contratación, no derivaría de un procedimiento de contratación anterior tramitado por la misma, sino que sería el primero que dicho órgano utilizara para adjudicar el servicio de XX, siendo la Secretaría General de la Consejería de Hacienda, Administraciones Públicas y Transformación Digital la que, en su caso, podría utilizar el procedimiento negociado sin publicidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 168.a) 1º de la LCSP.

Además, hemos de tener en cuenta que, el acuerdo marco, es una de las modalidades de racionalización técnica que prevé la LCSP en sus artículos 218 y siguientes, cuya finalidad es seleccionar a una serie de empresas con los que las entidades vinculadas, incorporadas a aquél, irán celebrando sus contratos basados en función de las necesidades que les vayan surgiendo. Así lo establece el acuerdo marco de referencia, en su cláusula 3.3: “La técnica del acuerdo marco, como medida de racionalización administrativa permite una gestión contractual más eficaz, al agilizar las reglas de adjudicación de contratos. A través de este procedimiento «precontractual» se celebra un acuerdo marco con varios empresarios y, posteriormente, en aquellos casos en que sea preciso por existir más de una empresa seleccionada, se organizan licitaciones simplificadas o mini licitaciones abiertas a la participación de las partes en el acuerdo marco, a medida que se vayan haciendo patentes las necesidades de los órganos vinculados”.  Por tanto, sus condiciones nunca podrán ser las mismas que las que pueda comprender el procedimiento que pueda licitar la Delegación Provincial, pues la naturaleza de ambos es totalmente distinta.

Por su parte, la Instrucción 1-2023 del AM, señala que “En los lotes que han quedado desiertos, los órganos vinculados podrán contratar los servicios de XX al margen del acuerdo marco, previa la tramitación del procedimiento correspondiente, entendiéndose concedida a dichos efectos la autorización prevista en el artículo 18.1 del Decreto 74/2018, de 23 de octubre”.

De acuerdo con lo expuesto, la Delegación Provincial podrá licitar su propio contrato de servicio de XX, mediante el procedimiento de adjudicación que corresponda, sin que, pueda utilizarse el procedimiento negociado sin publicidad en base al artículo 168.a) 1º, como sugiere la entidad consultante; esta cuestión implica que no se dé respuesta a los otros supuestos que se cuestionan en la consulta, al estar condicionados a que se hubiera podido tramitar el contrato mediante este procedimiento.

Finalmente, indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

Es muy importante para el servicio InfocontrataCLM valorar la calidad de la atención que ofrecemos; para ello, ponemos a su disposición esta breve encuesta. Estaríamos encantados de recibir su opinión para poder seguir mejorando. ¡Muchas gracias por su colaboración!

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EL SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

Para responder a la citada consulta, en primer lugar, partiremos de lo dispuesto por el artículo 131 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), que regula las normas generales sobre los procedimientos de adjudicación en el siguiente sentido:

“1. Los contratos que celebren las Administraciones Públicas se adjudicarán con arreglo a las normas de la presente sección.

2. La adjudicación se realizará, ordinariamente utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación basados en el principio de mejor relación calidad-precio, y utilizando el procedimiento abierto o el procedimiento restringido, salvo los contratos de concesión de servicios especiales del Anexo IV, que se adjudicarán mediante este último procedimiento.

En los supuestos del artículo 168 podrá seguirse el procedimiento negociado sin publicidad; en los casos previstos en el artículo 167 podrá recurrirse al diálogo competitivo o a la licitación con negociación, y en los indicados en el artículo 177 podrá emplearse el procedimiento de asociación para la innovación.

(…)”.

Como podemos observar, el citado precepto prevé que la adjudicación se realizará ordinariamente utilizando el procedimiento abierto o el restringido; es decir, cualquier contrato podrá adjudicarse mediante uno de estos procedimientos, salvo los contratos de concesión de servicios especiales del Anexo IV, que se adjudicarán obligatoriamente mediante procedimiento restringido. Asimismo, prevé también la adjudicación mediante procedimiento negociado sin publicidad o mediante procedimiento de licitación con negociación; no obstante, la utilización de dichos procedimientos se encuentra sujeta, tal y como aquél indica, a los supuestos del artículo 168 (procedimiento negociado sin publicidad), o a los casos previstos en el artículo 167 (procedimiento de licitación con negociación).  Se configuran así estos procedimientos como excepcionales, pues únicamente podrán utilizarse en los supuestos expresamente tasados por la LCSP, pues suponen una excepción del principio de concurrencia y en los procedimientos negociados sin publicidad, del de publicidad (principios básicos y fundamentales del derecho de la contratación pública). De igual modo, y también solo en los casos indicados en la LCSP, podrá utilizarse el diálogo competitivo y la asociación para la innovación.

A su vez, la LCSP prevé una tramitación más ágil del procedimiento abierto regulando en el artículo 159 el procedimiento abierto simplificado (y a su vez, uno súper simplificado, en el apartado 6 del precepto) cuando se cumplan una serie de condiciones relativas al valor estimado y a los criterios de adjudicación.

Así, en un contrato cuyo valor estimado es de unos 80.000€, según la consultante, y que se trata de un contrato de servicios o de suministro, según el objeto del contrato indicado, podría caber la posibilidad de llevar a cabo un procedimiento abierto simplificado en los términos previstos en la letra a) del artículo 159.1 de la LCSP (que a su vez se remite, para este tipo de contratos, a la cuantía de la letra a) del artículo 21: 144.000€), siempre y cuando el contrato se celebra por una única anualidad. Adjudicarlo para dos o más anualidades podría superar el umbral del valor estimado señalado, lo que supondría no poder hacer uso de este procedimiento simplificado.

Por otra parte, y respecto a la posibilidad de utilizar un acuerdo marco (AM) o un sistema dinámico de adquisición (SDA), debe señalarse que ambos son instrumentos de racionalización de la contratación regulados en el Capítulo II del Título I del Libro Segundo de la LCSP. A tal efecto, el artículo 218 establece lo siguiente: Para racionalizar y ordenar la adjudicación de contratos las Administraciones Públicas podrán concluir acuerdos marco, articular sistemas dinámicos, o centralizar la contratación de obras, servicios y suministros en servicios especializados, conforme a las normas de este capítulo”.

Los AM y los SDA no son propiamente procedimientos de adjudicación en sentido estricto, sino instrumentos de racionalización de la contratación que la ley prevé con el objetivo de fijar las condiciones generales de los contratos que se pretendan adjudicar durante un período determinado. De hecho, en cuanto al procedimiento para su celebración, los acuerdos marco se remiten (artículo 220.1) a las normas contenidas en las Secciones 1ª y 2ª del Capítulo I del Título I del Libro Segundo, donde se encuentran los procedimientos de adjudicación antes nombrados (abierto, restringido, negociado…), mientras que los SDA siguen las reglas del procedimiento restringido con las especialidades establecidas en la sección, tal y como dispone el artículo 224.1.

Estos instrumentos pretenden agrupar y ordenar la adquisición de suministros, obras o servicios de manera conjunta que puedan preverse y repetirse en el tiempo, favoreciendo una mayor eficiencia y optimización en la gestión de los recursos públicos, pero no sustituyen al procedimiento necesario para la adjudicación de un contrato.

Como conclusión de lo anterior, será el órgano de contratación quien determine, atendiendo a las características del contrato, el procedimiento concreto que habrá de utilizarse para su adjudicación. Este extremo habrá de quedar adecuadamente justificado en el expediente de contratación, teniendo presente que dicha adjudicación se realizará ordinariamente utilizando el procedimiento abierto o el restringido y que los procedimientos de licitación con negociación (con o sin publicidad), diálogo competitivo y asociación para la innovación son excepcionales y sólo proceden en los casos tasados contemplados en los artículos 167 y 168 de la LCSP.

El órgano de contratación también podría optar por llevar a cabo la tramitación, mediante el procedimiento de adjudicación que corresponda, de un acuerdo marco o de un sistema dinámico de adquisición en los términos y condiciones establecidos en la ley, especialmente cuando se prevén la contratación de necesidades recurrentes.

Finalmente, como ejemplos sobre la tramitación de contratos con un objeto similar al indicado en la consulta, y a partir de la información publicada en la Plataforma de Contratación del Sector Público, podemos señalar los siguientes:

• Adquisición del suministro, instalación y puesta en funcionamiento de los equipos de iluminación, imagen y sonido para el Espacio Victoria de Salorino (Cáceres), dentro del PSTD Grand Tour Territorios UNESCO, para la mejora de infraestructuras y equipamientos turísticos innovadores. Financiado al 100% por Fondos Next Generation EU, donde se utiliza un procedimiento abierto simplificado para su adjudicación.
• Suministro de equipos y material informático mediante el establecimiento de un sistema dinámico de adquisición de la Central de Compras de la Generalitat, que se realiza en el marco de un SDA, mediante procedimiento restringido.

Finalmente, indicar que la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

Es muy importante para el servicio InfocontrataCLM valorar la calidad de la atención que ofrecemos; para ello, ponemos a su disposición esta breve encuesta. Estaríamos encantados de recibir su opinión para poder seguir mejorando. ¡Muchas gracias por su colaboración!

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SERVICIO DE ASESORAMIENTO Y NORMALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN

La cuestión que se suscita se encuentra enmarcada dentro del ámbito de la contratación centralizada, pues nos encontramos ante un contrato basado en un acuerdo marco.

Así pues, para resolverla, debemos acudir a la regulación que de este tipo de contratación establece la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) en sus artículos 219 y siguientes. En concreto, a las previsiones que, respecto de la prórroga y modificación del contrato, se contienen en la misma.

1. La prórroga del contrato.

El artículo 219 de la LCSP, en relación con la duración de los acuerdos marco y de los contratos basados en un acuerdo marco, establece que:

“1. Uno o varios órganos de contratación del sector público podrán celebrar acuerdos marco con una o varias empresas con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un período determinado (…).

2. (…)

3. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco será independiente de la duración del acuerdo marco, y se regirá por lo previsto en el artículo 29 de la presente Ley, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco (…)”.

El artículo 29 de la LCSP, además de la duración, y por lo que aquí interesa, regula la prórroga, con carácter general, y para los distintos tipos de contrato, en su apartado segundo, de acuerdo con lo siguiente (el resaltado es nuestro):

“El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de estas, sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir de conformidad con lo establecido en los artículos 203 a 207 de la presente Ley.

La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario (…)”.

Tal y como indica el citado artículo, la prórroga del contrato implica que éste no puede, en ningún caso, verse alterado en sus características con ocasión de aquélla. Si alguno de los elementos del contrato sufriera algún cambio, será necesario tramitar la correspondiente modificación, de forma que el contrato responda a la realidad del momento en que se encuentre (“sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir de conformidad con lo establecido en los artículos 203 a 207 de la presente Ley”, reza el artículo 29.2).

2. La modificación del contrato

En el ámbito de la contratación administrativa hemos de partir necesariamente del principio de invariabilidad del contrato y, por tanto, del carácter restrictivo a la hora de interpretar los supuestos en que aquélla procede. En este sentido, el Consejo Consultivo de Castilla y León en su Dictamen 77/2008, de 28 de febrero, y 1.456/2009, de 21 de enero de 2010, indica:

“(…) La contratación administrativa se rige por una serie de principios, entre ellos el de inalterabilidad o invariabilidad de lo pactado por las partes –principio ne varietur– recogido fundamentalmente en el artículo 4 de la LCAP y reconocido por la doctrina del Tribunal Supremo cuando señala que “existe un principio general de inalterabilidad de los contratos, salvo excepciones que, como tales, exigen una interpretación restrictiva” (Sentencia de 3 de mayo de 2001).

Entre dichas excepciones se encuentra la prerrogativa de la Administración de modificar unilateralmente los contratos administrativos, también denominada ius variandi, reconocida en el artículo 59.1 de la LCAP, privilegio que necesariamente ha de tener un carácter excepcional, como reconoce el Consejo de Estado en el Dictamen 3.371/1996, de 28 de noviembre: “(…) la novación objetiva del contrato obedezca a su razón de ser, se constriña a la excepcionalidad y no sea práctica que, por su frecuencia, pudiera convertirse en habitual, pues de lo contrario, se encubrirían contrataciones que no observarán los principios de publicidad, libre concurrencia y licitación, inspiradores y vertebradores del sistema de contratación pública” (…)”.

El artículo 190 de la LCSP atribuye al órgano de contratación la prerrogativa de modificar los contratos por razones de interés público, en los casos y en la forma previstos en los artículos 203 a 207 de la LCSP; pero, tal y como se ha señalado, esta potestad, ha de realizarse de manera excepcional y siempre que concurran los requisitos previstos legalmente, al poder resultar afectados los principios de igualdad, transparencia, publicidad y libre concurrencia.

El “ius variandi” permite, pues, a la Administración modificar el objeto del contrato cuando éste, en los términos inicialmente pactados, no satisfaga las necesidades de aquélla y, por ende, el interés público que subyace en toda contratación.

La regulación de la modificación, para los contratos basados, la encontramos en el artículo 222 de la LCSP, donde se indica que (el resaltado es nuestro):

“1. Los acuerdos marco y los contratos basados podrán ser modificados de acuerdo con las reglas generales de modificación de los contratos. En todo caso, no se podrán introducir por contrato basado modificaciones sustanciales respecto de lo establecido en el acuerdo marco. (…)”.

La LCSP regula las modificaciones de los contratos, en general, en los artículos 203 a 207. El primero de ellos dispone:

“1. Sin perjuicio de los supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público en los casos y en la forma previstos en esta Subsección, y de acuerdo con el procedimiento regulado en el artículo 191, con las particularidades previstas en el artículo 207.

2. Los contratos administrativos celebrados por los órganos de contratación solo podrán modificarse durante su vigencia cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) Cuando así se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 204;

b) Excepcionalmente, cuando sea necesario realizar una modificación que no esté prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, siempre y cuando se cumplan las condiciones que establece el artículo 205” (...)”.

De acuerdo con lo expuesto, deberemos fijarnos primero, a la hora de la posible tramitación de la modificación del contrato, a lo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares (en adelante, PCAP). En el caso que nos ocupa, dado que nos encontramos ante un contrato basado en un acuerdo marco, y, estableciendo éste las condiciones a que aquél habrá de ajustarse (artículo 219.1 de la LCSP), habrá que comprobar si en el PCAP, regulador del acuerdo marco, existe algún tipo de previsión para la modificación de los contratos basados en él.

Este servicio ha podido comprobar, que el acuerdo marco en que se basa el contrato objeto de consulta es: el “Acuerdo marco XX (expediente nº XX)”. El pliego regulador del citado acuerdo marco, regula en su cláusula 40 la modificación de los contratos basados (el resaltado es nuestro):

“40. MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS BASADOS EN EL ACUERDO MARCO.

40.1. Una vez perfeccionado el contrato basado, el órgano competente para la adjudicación del contrato basado podrá introducir modificaciones en el mismo por razones de interés público (artículo 203 y siguientes de la LCSP), cuando se justifique suficientemente la concurrencia de alguna de las circunstancias previstas y con los límites establecidos en el artículo 205 de la LCSP.

40.2. A los efectos de lo previsto en el artículo 204 LCSP, se establece como causas de modificación de los contratos basados de suministro de energía eléctrica las siguientes:

1. Alta/baja de puntos de suministro: en caso de nuevos puntos de suministro deberán aplicarse los mismos precios de adjudicación del contrato basado. En cualquier caso, los precios para los nuevos puntos de suministro serán de aplicación desde la activación del nuevo punto de suministro hasta la fecha de finalización del contrato basado.

(…)

El importe de las modificaciones que tuvieran lugar con motivo de las causas previstas no podrá exceder del 20 % del presupuesto máximo previsto para el contrato basado (…)”.

40.3. Estas modificaciones deberán ser acordadas por el órgano competente para adjudicar el contrato basado, a propuesta del órgano vinculado correspondiente - integrada por los documentos que justifiquen, describan y valoren aquélla-, previa tramitación del procedimiento previsto en el artículo 191 LCSP y 102 RGLCAP, con las particularidades previstas en el artículo 207 LCSP. Las modificaciones acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para el contratista. Dicho acuerdo pondrá fin a la vía administrativa y será inmediatamente".

En el caso que se plantea, nos encontramos ante un contrato que se prorrogó teniendo en cuenta un determinado número de puntos de suministro de energía eléctrica. En la actualidad, ha sido cedido uno de ellos, por lo que el órgano de contratación habrá de hacer uso de la prerrogativa que le confiere la LCSP, y modificar el contrato prorrogado para satisfacer las nuevas necesidades. Este servicio considera que la causa que motivaría el recurso a la modificación, estaría incardinada en la cláusula 40.2 del PCAP del acuerdo marco del contrato basado, que prevé como una de las causas, tal y como se ha indicado “la baja de puntos de suministro”.

De acuerdo con lo expuesto, lo que procedería en este caso sería tramitar el correspondiente expediente de modificado, teniendo en cuenta el límite del 20% que se establece en el artículo 204.1 de la LCSP, y que se prevé, igualmente, en la cláusula 40.2 del PCAP del acuerdo marco. Para llevar a cabo la modificación el órgano de contratación deberá seguir el procedimiento que el citado pliego establece en su cláusula 40.3.

Así pues, y teniendo en cuenta que podemos considerar que la causa de modificación está prevista en el pliego, el procedimiento a seguir sería el siguiente:

1. Propuesta del responsable del contrato que justifique, describa y valore la modificación.
2. Resolución de inicio del órgano de contratación.
3. Audiencia a la contratista (artículo 191.1 LCSP).
4. Informe jurídico (artículo 191.2 LCSP).
5. Acuerdo de aprobación por el órgano de contratación.

Además, y conforme a lo dispuesto en el artículo 203.3 de la LCSP, “Las modificaciones del contrato deberán formalizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 153, y deberán publicarse de acuerdo con lo establecido en los artículos 207 y 63”.

Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.

Es muy importante para el servicio InfocontrataCLM valorar la calidad de la atención que ofrecemos; para ello, ponemos a su disposición esta breve encuesta. Estaríamos encantados de recibir su opinión para poder seguir mejorando. ¡Muchas gracias por su colaboración!

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