Cálculo del valor estimado de un contrato con posibilidad de modificación y prórroga

Para resolver la cuestión planteada, es preciso distinguir, en primer lugar, entre presupuesto base de licitación, valor estimado y precio del contrato. Tales conceptos se regulan en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP).

Sobre el presupuesto base de licitación, el artículo 100 de la LCSP establece en su apartado primero que “A los efectos de esta Ley, por presupuesto base de licitación se entenderá el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, salvo disposición en contrario”.

En cuanto a la regulación del valor estimado, el artículo 101 de la LCSP indica lo siguiente (el resaltado es nuestro):

“1. A todos los efectos previstos en esta Ley, el valor estimado de los contratos será determinado como sigue:

a) En el caso de los contratos de obras, suministros y servicios, el órgano de contratación tomará el importe total, sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido, pagadero según sus estimaciones.

(…).

2. En el cálculo del valor estimado deberán tenerse en cuenta, como mínimo, además de los costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial. Asimismo deberán tenerse en cuenta:

a) Cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato.

b) Cuando se haya previsto abonar primas o efectuar pagos a los candidatos o licitadores, la cuantía de los mismos.

c) En el caso de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 204, se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el anuncio de licitación la posibilidad de que el contrato sea modificado, se considerará valor estimado del contrato el importe máximo que este pueda alcanzar, teniendo en cuenta la totalidad de las modificaciones al alza previstas.

(…)”.

Si analizamos el precepto, la modificación y la prórroga, como conceptos a tener en cuenta en el cálculo del valor estimado, se regulan en dos letras distintas, por lo que la prórroga se sumaría al importe máximo del contrato una vez modificado.

Por su parte, el artículo 102 establece en su apartado primero que “Los contratos del sector público tendrán siempre un precio cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo con lo pactado. En el precio se entenderá incluido el importe a abonar en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido, que en todo caso se indicará como partida independiente”.

El valor estimado sirve para determinar el régimen jurídico aplicable al contrato: la sujeción o no del contrato a regulación armonizada, el procedimiento de adjudicación, la publicidad y los recursos que procedan; además, la solvencia y la clasificación, en su caso, también se determinan en función del valor estimado del contrato. Tal y como indica la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Baleares, en su Informe 1/2024, de 27 de junio: El cálculo del valor estimado tiene que hacerse de la manera más precisa posible, ya que es la previsión del impacto económico máximo a que puede ascender el contrato y tiene una importancia sustancial, pues determina las reglas de publicidad, de procedimiento, de solvencia o clasificación exigibles o el régimen de recursos que se pueden interponer. Por su parte, para los operadores económicos implica una estimación del volumen de facturación que pueden llegar a obtener si resultaran adjudicatarios del correspondiente contrato.

Para el cálculo del valor estimado hay que tener en cuenta, pues, el importe total; es decir, todo lo que tenemos previsto que se pueda gastar en la ejecución del contrato, y de ese importe habrá que descontar el IVA. En el caso que nos ocupa, la previsión de gasto incluye una posible modificación y prórroga del contrato, esto constituiría pues, el importe total del valor estimado de nuestro contrato, al que habría que restar el IVA.

Sobre el cálculo del valor estimado, cuando el contrato incluye modificación y prórroga, se ha pronunciado la doctrina en diversas ocasiones; así, es interesante el informe 44/12, de 7 de mayo de 2013, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, del que extraemos su conclusión: “(…) cuando el órgano de contratación calcule el valor estimado de un contrato deberá cuantificar las modificaciones al alza que prevean el pliego de cláusulas administrativas particulares o el anuncio de licitación, para, a continuación, sumar este importe a los demás conceptos que integran el valor estimado de conformidad con el artículo 88 del TRLCSP, entre los cuales la Ley expresamente cita las eventuales prórrogas del contrato.”

En este informe, la Junta Consultiva determina que el porcentaje de modificación no ha de aplicarse a las prórrogas previstas en el contrato, resolviendo una de las cuestiones controvertidas que ha planteado el cálculo del valor estimado cuando se prevén modificaciones y prórrogas en aquél.  

Asimismo, indica la Junta que el porcentaje de la modificación, en el momento de calcular el valor estimado, ha de referirse al presupuesto base de licitación sin IVA: “Como es sabido el valor estimado no debe confundirse con el concepto de presupuesto de licitación o de precio. Cuando el artículo 106 del TRLCSP (actual artículo 204 de la LCSP) exige que se indique expresamente el porcentaje del precio del contrato al que como máximo puedan afectar las modificaciones previstas, no se está refiriendo más que al presupuesto base de licitación sin IVA, de acuerdo con una interpretación lógica de este artículo en consonancia con los demás contenidos dentro de la Ley relativos a este concepto”.

No obstante, ha de hacerse notar que, en el momento en que la Junta Consultiva emite su informe, no existía un precepto, ni en la LCSP del 2007, ni en el TRLCSP del 2011, que indicase expresamente qué debía entenderse por presupuesto base de licitación; ni tampoco se indicaba de forma expresa si el IVA estaba incluido en el precio y en el presupuesto, por lo que hubo de ser interpretado por la doctrina. En el Informe 44/12, el órgano consultivo haciéndose eco de su Informe 43/08, concluyó que en el precio debe entenderse incluido el IVA, mientras que en el presupuesto del contrato dicho importe debe excluirse:

“(…) Así en la fase de preparación y adjudicación deberán entenderse los términos como referidos al presupuesto que deba servir de base para la celebración de la licitación pública y en la de ejecución deberá entenderse que los términos utilizados se refieren al precio de adjudicación del contrato, es decir el que deba percibir íntegro el contratista que hubiera resultado adjudicatario del contrato. (…).

En base a ello, siempre que el término empleado sea distinto de precio, valor estimado o presupuesto, deberá entenderse que, como regla general, si el artículo hace referencia a la fase de preparación o adjudicación del contrato, el término que se emplea (cuantía, importe o cualquier otro similar) deberá referirse al concepto de presupuesto, (…) si bien, en ningún caso, deberá considerarse incluido el impuesto sobre el valor añadido.

Por el contrario, cuando el precepto que utilice el término de que se trate se refiera a la fase posterior a la adjudicación del contrato, habrá que ponerlo en relación con el término precio. (…) La conclusión más adecuada, sin duda, es considerar que en el precio está incluido el importe a abonar en concepto de IVA (…)”.

Sin embargo, en la actual LCSP se indica expresamente que, tanto en el presupuesto base de licitación (artículo 100.1), como en el precio del contrato (artículo 102.1), se entiende incluido el IVA.

Más recientemente, ha resultado de un gran interés práctico un informe emitido por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Catalunya (al que se refiere el consultante), ya que aclara, con multitud de ejemplos, esta cuestión. Se trata del informe 2/2020, de 27 de marzo, al que, además, se han sumado varios órganos de contratación, y alguna junta consultiva que ha tenido que pronunciarse sobre esta cuestión (como la de Madrid, en su informe 4/2023, de 9 de junio).

En el Informe 2/2020, la Junta Consultiva de Cataluña, pone de manifiesto la importancia de la definición y delimitación correctas de las modificaciones previstas en pliegos, con cumplimiento estricto de la obligación que la cláusula que las delimite esté formulada de forma clara, precisa e inequívoca, determine el alcance y la naturaleza de la posible modificación, así como las condiciones en que podrá “hacerse uso” de la misma y el procedimiento que se seguirá para realizarla, de manera que se ajuste lo máximo a la realidad que se prevé. En este sentido, es importante alertar de la mala praxis de concebirlas como una opción a dejar abierta, de forma preventiva, y que se recoge con carácter general hasta el máximo permitido en todo caso, por si se llega a requerir. Previamente, se refiere al artículo 204 de la LCSP, que regula las modificaciones previstas en los pliegos: “Los contratos de las Administraciones Públicas podrán modificarse durante su vigencia hasta un máximo del veinte por ciento del precio inicial cuando en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se hubiere advertido expresamente de esta posibilidad”. Igualmente, trae a colación lo dispuesto en el artículo 29 de la LCSP, para referirse a la prórroga de los contratos, que podrá llevarse a cabo “siempre que sus características permanezcan inalterables durante el periodo de duración de estas, sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir”.

A continuación, el Informe desgrana los distintos supuestos que pueden tener lugar en función de que el órgano de contratación conozca o no en qué momento se producirá la modificación del contrato, o, si esta, una vez formalizada, arrastrará al resto de sus anualidades y a sus prórrogas, o serán modificaciones de carácter puntual. Dados los términos de la consulta, nos ceñiremos al supuesto en el que se desconoce en qué momento se acordará la modificación del contrato y, una vez acordada, arrastrará al resto de sus anualidades y a sus prórrogas. Señala el Informe (el resaltado es nuestro):

“ (…)

En todo caso, con carácter previo al análisis de estos escenarios conviene señalar que para calcular el valor estimado del contrato tomando en consideración la totalidad de las modificaciones al alza previstas, hay que precisar cómo hacer el cálculo de estas modificaciones previstas, teniendo en cuenta, como no puede ser de otro modo, el límite máximo del 20% del precio inicial que los contratos de las administraciones públicas se pueden modificar durante su vigencia, de acuerdo con el artículo 204 de la LCSP, ya mencionado.

En este sentido, y dado que en el momento de calcular el valor estimado del contrato y de recoger en los pliegos la posibilidad de modificación no se dispone todavía del “precio inicial” del contrato sobre el cual se tiene que calcular el porcentaje de modificación –entendido éste como precio de adjudicación, que no ha sido objeto de ninguna modificación y que no incorpora las eventuales prórrogas–, hay que tomar como referencia para el cálculo de dicho porcentaje el presupuesto base de licitación (aclara que, de acuerdo con el artículo 100 de la LCSP, incluye el IVA) . Eso, sin perjuicio que cuando las modificaciones hayan de producirse efectivamente, en fase de ejecución, momento en el cual ya se conoce cuál es el “precio inicial” del contrato –en la medida en que vendrá dado por la oferta económica de la empresa contratista–, tengan que ajustarse de manera que respeten el límite legalmente fijado.

(…)

Así, en función de en qué momento se produzca la modificación o modificaciones previstas se podrán dar varias combinaciones, las cuales deben dar como resultado, en todo caso, que se cumpla con el límite del 20%, (…).

(…)

En definitiva, para cumplir con el límite máximo que los contratos de las administraciones públicas se pueden modificar durante su vigencia, los 40.000 € que se corresponden con el 20% del “precio inicial” –equiparado al presupuesto de licitación que es del que se dispone en este momento procedimental– que como máximo se podría modificar el contrato del ejemplo, se tienen que “repartir” entre las anualidades de la duración inicial del contrato.

(…)

(…) En el cálculo de este porcentaje máximo de modificación no se tiene en cuenta, por lo tanto, la eventual prórroga.

(…) hay que tener en cuenta, como se ha dicho, si se trata de una modificación que una vez producida afecta a las anualidades que queden del contrato o si, en cambio, se trata de una modificación puntual y que sólo afecta a la anualidad del contrato en qué se produce, pero no a la siguiente o siguientes.

Asimismo, hay que tener en cuenta en este supuesto que, en las prórrogas, las características de los contratos tienen que permanecer inalterables –si bien también en ellas se pueden modificar los contratos de acuerdo con el régimen de modificación de la LCSP.

(…)

En todo caso, debe señalarse la necesidad que el órgano de contratación planee siempre el escenario que, garantizando el cumplimiento de la limitación legal respecto del porcentaje de las modificaciones previstas, garantice al mismo tiempo un cálculo correcto del valor estimado del contrato, de manera que si no puede prever en qué momento del contrato se producirá la modificación, hay que calcular el valor estimado tomando el importe máximo.

(…)

En otro caso, de un contrato para el cual se ha establecido, por ejemplo, una duración de 2 años y se haya previsto una prórroga de 1 año más, con un presupuesto base de licitación de 200.000 € y cuyos pliegos prevén una modificación del 20% del precio inicial, el valor que como máximo podrán tener las modificaciones del contrato, tomando como base de cálculo el presupuesto base de licitación –equiparándolo, como se ha dicho en este momento procedimental, a “precio inicial” del contrato–, es de 40.000 €. En el cálculo de este porcentaje máximo de modificación no se tiene en cuenta, por lo tanto, la eventual prórroga.

También en este caso, en función del momento en que se produzca la modificación o las modificaciones previstas se pueden dar varias combinaciones; hay que distinguir si se trata de una modificación que una vez producida afecta al resto de anualidades del contrato o si se trata de una modificación que sólo afecta a la anualidad del contrato en qué se produce, pero no a la siguiente o siguientes; y hay que tener en cuenta que en las prórrogas, las características de los contratos tienen que permanecer inalterables y que en ellas también se pueden modificar los contratos.

(…)”.

Entre los distintos supuestos que figuran en el Informe, el que aquí nos interesa, atendiendo a los términos de la consulta, sería el siguiente:

“2.B.1. Así, cumpliendo con el límite máximo de 40.000 € que el contrato puede modificarse durante su vigencia, en caso de tratarse de una modificación que una vez producida se mantiene durante todo el resto de vigencia del contrato y tomando como supuesto de hecho el de agotamiento del límite máximo de la modificación, pueden darse los supuestos siguientes:

(Por lo que respecta a las dos primeras anualidades, es decir, a la duración inicial, hay que tener en cuenta lo que ya se ha señalado en el apartado 1; respecto a la prórroga, debe tenerse en cuenta que tendrá el mismo importe que el de la anualidad precedente.)

Se prevé que el máximo de modificación se produzca en la segunda anualidad del contrato:

1.º año: 100.000 €

2.º año: 100.000 € + 40.000 € modificación = 140.000 €

Prórroga:140.000 €

VEC = 380.000 € (-IVA)

(Se respeta el límite máximo de modificación y la prórroga del contrato tiene el mismo importe que el de la anualidad precedente.)

(…)

A la vista de estos escenarios hay que reiterar la necesidad de que el órgano de contratación planee siempre aquel que, garantizando el cumplimiento de la limitación legal respecto del porcentaje de las modificaciones previstas, tenga en cuenta que el valor estimado del contrato se corresponde con el importe máximo que el contrato puede alcanzar, de manera que si no se puede prever en qué momento del contrato se producirá la modificación, hay que calcularlo tomando el importe máximo.

Asimismo, también en este punto procede reiterar que el hecho de establecer el valor estimado del contrato en 380.000 (-IVA), si en el momento de redactar los pliegos no puede preverse en qué momento se modificará el contrato, no vulnera el límite fijado en el artículo 204 de la LCSP para las modificaciones previstas, debiendo distinguirse el cálculo del porcentaje de modificación sobre “precio inicial” –no modificado y del contrato no prorrogado– del cálculo del valor estimado del contrato, que no viene limitado por ningún porcentaje, sino que ha de ser la estimación total”.

Y concluye:

“I. Para el cálculo del porcentaje de modificación de los contratos hay que entender como “precio inicial” aquel que no ha sido objeto de modificación y que lo es del contrato sin tener en cuenta la eventual prórroga. Así, dado que en el momento de calcular a qué importe corresponde este porcentaje, a efectos de calcular el valor estimado del contrato, no se conoce todavía cuál será el precio inicial del contrato –en la medida en que este vendrá dado por la oferta de la empresa contratista–, hay que calcular el porcentaje de modificación mencionado sobre el presupuesto base de licitación. De este modo, la prórroga de los contratos se tiene en cuenta a efectos del cálculo del valor estimado del contrato, pero no del porcentaje de modificación.

(…)

II. Para el cálculo del valor estimado de los contratos debe tenerse en cuenta el importe máximo que puede alcanzar, así como que éste variará en función de si las modificaciones que se prevén son puntuales y sólo tienen impacto en el momento en que se producen o si, por el contrario, son modificaciones que desde el momento que se producen siguen incrementando el valor del contrato por las anualidades siguientes. Asimismo, también variará, sin que eso comporte una alteración del límite máximo de modificación prevista, en función de las prórrogas de los contratos y del momento en que se hayan producido las modificaciones, dado que en las prórrogas permanecen inalterables las características de los contratos. En este sentido, hay que distinguir el cálculo del porcentaje de modificación sobre el “precio inicial” del contrato, del cálculo del valor estimado del contrato, que no viene limitado por ningún porcentaje y que debe ser la estimación total.

(…)”.

Teniendo en cuenta el referido informe, y para el supuesto planteado en la consulta, en un contrato de duración inicial de tres años, susceptible de ser prorrogado por dos años más, y tomando como ejemplo un contrato con un presupuesto base de licitación (IVA incluido) de 300.000 €, el límite máximo de modificación (20%) aplicado a dicho importe, arrojaría un resultado de 60.000 €; por tanto, el contrato, durante su vigencia inicial sólo podría implicar un gasto máximo de 360.000 €, a repartir entre las tres anualidades. En el caso de que la modificación se produjera en las tres, y a cada una de ellas se aplicara el mismo porcentaje de modificación, su importe podría implicar un gasto máximo de 120.000 € por anualidad. Si, por el contrario, la modificación solo se produjera en la tercera anualidad, las dos primeras implicarían un gasto máximo de 100.000 € cada una, y la tercera (en la que tiene lugar la modificación), un gasto máximo de 160.000 €, este último importe sumado a los 200.000 € de la primera y la segunda anualidad, coincidiría con el límite máximo de modificación que el contrato puede alcanzar atendiendo al presupuesto base de licitación (360.000 €). Esta última variable es la que habría que considerar si, como es el caso que nos ocupa, desconocemos en qué momento se produce la modificación y queremos que esta se arrastre en la prórroga del contrato (con dos anualidades), así:

1.º año: 100.000 €

2.º año: 100.000 €

3.º año: 100.000 € + 60.000 € modificación = 160.000 €

1ª Prórroga:160.000 €

2ª Prórroga:160.000 €

VEC = 680.000 € (-IVA)

 

De acuerdo con lo expuesto, y en opinión de este servicio, podemos extraer las siguientes conclusiones:

• Que cuando se desconoce cuándo se van a producir las modificaciones, y se prevé que estas se arrastren durante el periodo de prórroga, se debe tomar el importe máximo de modificación. En el supuesto de la consulta, tratándose de un contrato de duración de tres años en el que se estima en el pliego la modificación del contrato por un importe del 20%, y la prórroga por dos años, el importe máximo de modificación, que se prevé que se arrastre para la prórroga, podrá alcanzarse si ese porcentaje se calcula para la última anualidad del contrato, pues, en ningún caso, la suma de las anualidades del contrato puede superar el porcentaje del 20% del presupuesto base de licitación.
• Que, en ese importe máximo, no se incluyen las posibles prórrogas.
• Que la prórroga permanece inalterable respecto de la anualidad anterior (salvo las futuras modificaciones que puedan producirse en la ejecución del contrato), por lo que arrastrará el importe de la anualidad precedente, que incluye la modificación que hemos calculado previamente. Por tanto, sería correcto que el importe de la prórroga correspondiera con el importe de la anterior anualidad, que incluye el porcentaje máximo de modificación que hemos calculado previamente. Ello no distorsiona dicho porcentaje, pues para su cálculo no hemos tenido en cuenta el importe de la prórroga; simplemente hemos aplicado lo dispuesto en el artículo 29 (inalterabilidad del contrato).
• Que la prórroga debe añadirse a la modificación producida para calcular el importe total que se estima que va a gastar el órgano de contratación en la ejecución del contrato.
• Que al resultado que arroja ese importe total ha de restarse el IVA.
• Una vez llevadas a cabo las operaciones anteriores tendríamos el VE de nuestro contrato.

 

Finalmente, indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.

 

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