“Preparando dos expedientes de contratación abiertos simplificados de obras por lotes me surgen algunas dudas confeccionando los anexos de los pliegos.
Por un lado, respecto a los sobres, si el único criterio que queremos utilizar es el precio y no hay criterios en base a juicio de valor, entiendo que toda la documentación según el artículo 159 de la Ley de Contratos iría en un solo sobre que incluya tanto la documentación administrativa como la oferta económica, verdad?
Relacionado con esto, me surge la duda de si se puede directamente poner que se adjudicará cada lote a la oferta más ventajosa económicamente o es obligatorio, aunque solo se use el precio como criterio de adjudicación, a utilizar una fórmula matemática para calcular la puntuación de las ofertas.
Y por último, no me queda muy claro si las certificaciones de obra de los técnicos deben ser obligatoriamente mensuales o se puede elegir el plazo en el pliego. Y relacionado con esto, si las certificaciones de pago en este tipo de contratos deben ser obligatoriamente mensuales o igualmente se puede elegir otro plazo más amplio y que se realicen pagos cada más tiempo”.
La consulta remitida plantea tres cuestiones, por lo que haremos referencia a cada una de ellas.
1.- Sobre la inclusión de la documentación administrativa en un procedimiento abierto simplificado con criterios automáticos.
Se refiere el consultante a si en el citado procedimiento, en el que el único criterio es el precio, tanto la documentación administrativa, como la propia oferta económica, deben figurar en un mismo sobre.
Para responder a esta primera cuestión, resulta muy ilustrativo el Expediente 115/18, de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, sobre “Documentación de las proposiciones en el procedimiento abierto simplificado” (el resaltado es nuestro):
“(…) De este precepto (se refiere la JCCPE al artículo 159.4 de la LCSP) se deduce que la Ley diferencia dos supuestos:
• Cuando en el procedimiento abierto simplificado no se tienen en cuenta criterios de valoración dependientes de un juicio de valor, supuesto en el que se indica que la oferta se presentará en un único sobre.
• Cuando en el procedimiento abierto simplificado sí se tienen en cuenta criterios de valoración dependientes de un juicio de valor, supuesto en el que se indica que la oferta se presentará en dos sobres.
(…) si existen criterios dependientes de un juicio de valor parece lógico que la documentación relativa a los requisitos para contratar se incluya en el mismo sobre en que se halla la documentación referente a tales criterios, por una mera razón temporal, ya que este sobre será el primero en abrirse. Además, esta solución permite que se valore la documentación correspondiente a los requisitos para contratar en un aspecto preliminar y, si fuere menester, que la mesa pueda disponer de un plazo para la subsanación de la documentación (3 días) que coincidirá parcialmente con el periodo de 7 días que se concede para preparar el informe técnico, lo que evitará retrasar las actuaciones. En este momento procedimental no parece que el acceso por parte del órgano de contratación, por un lado, a la documentación administrativa y, por otro, a la documentación técnica del contrato, pueda afectar a su imparcialidad a la hora de hacer la valoración de la proposición técnica.
Si únicamente hubiesen de valorarse criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas la única solución que parece posible es que la documentación correspondiente a los requisitos previos necesarios para contratar se incluya en el mismo sobre que la proposición correspondiente a estos criterios. (…)”.
Así pues, tal y como indica el consultante, en el caso de que únicamente se haya establecido el precio, como criterio de adjudicación, en un procedimiento abierto simplificado, se incluirán en el mismo sobre, tanto la documentación administrativa, como la oferta económica.
2.- Sobre si es obligatorio utilizar una fórmula económica para puntuar las ofertas económicas, o es suficiente con indicar que se adjudicará cada lote a la oferta más ventajosa económicamente.
El considerando 90 de la Exposición de Motivos de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del consejo de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (en adelante, la Directiva), establece que “La adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato con el fin de garantizar una comparación objetiva del valor relativo de los licitadores que permita determinar, en condiciones de competencia efectiva, qué oferta es la oferta económicamente más ventajosa. Debería establecerse explícitamente que la oferta económicamente más ventajosa debería evaluarse sobre la base de la mejor relación calidad-precio, que ha de incluir siempre un elemento de precio o coste. Del mismo modo debería aclararse que dicha evaluación de la oferta económicamente más ventajosa también podría llevarse a cabo solo sobre la base del precio o de la relación coste-eficacia. (… )”.
El artículo 67 de la Directiva regula los criterios de adjudicación, tal y como sigue (el resaltado es nuestro):
- (….)
- La oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate. (…).
5. El poder adjudicador precisará, en los pliegos de la contratación, la ponderación relativa que atribuya a cada uno de los criterios elegidos para determinar la oferta económicamente más ventajosa, excepto en el supuesto de que esta se determine sobre la base del precio exclusivamente.
Esta ponderación podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud máxima adecuada. (…)”.
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), se refiere a los criterios de adjudicación de los contratos en los artículos 145 y ss. El primero de ellos, establece en su apartado primero:
“1. La adjudicación de los contratos se realizará utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio.
Previa justificación en el expediente, los contratos se podrán adjudicar con arreglo a criterios basados en un planteamiento que atienda a la mejor relación coste-eficacia, sobre la base del precio o coste, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 148”.
Asimismo, el artículo 146.1 de la LCSP indica (el resaltado es nuestro):
“Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados primero y tercero del artículo anterior, cuando solo se utilice un criterio de adjudicación, este deberá estar relacionado con los costes, pudiendo ser el precio o un criterio basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida calculado de acuerdo con lo indicado en el artículo 148.
(…)
3. Salvo cuando se tome en consideración el precio exclusivamente, deberá precisarse en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo la ponderación relativa atribuida a cada uno de los criterios de valoración, que podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud máxima adecuada”.
Por su parte, el artículo 150 de la LCSP, en su apartado 1, establece qué oferta resultará adjudicataria cuando el pliego solo haya establecido el precio como único criterio de adjudicación (el resaltado es nuestro): “(…) Cuando el único criterio a considerar sea el precio, se entenderá que la mejor oferta es la que incorpora el precio más bajo. (…)”.
En consonancia con lo anterior, el Acuerdo de 14/03/2023, del Consejo de Gobierno, por el que se da aplicación a la previsión del artículo 97.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, respecto al ejercicio de la función interventora en su modalidad de fiscalización limitada previa, establece, como uno de los extremos a comprobar en los expedientes de obras, servicios y suministros, el siguiente: “Si el único criterio de adjudicación es el precio, que éste es el precio más bajo”.
De lo expuesto, podemos indicar que, en el caso de que existan varios criterios de adjudicación, el órgano de contratación debe establecer qué ponderación, o porcentaje atribuye a cada uno de ellos; en concreto, y respecto del precio, deberá indicar qué formula utilizará para evaluarlo, la elección de la fórmula deberá justificarse en el expediente (artículo 146.2 de la LCSP). Esta elección es importante pues, dependiendo de cuál sea esta, así será el peso asignado al precio en la puntuación total. En este sentido, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra, en su Acuerdo 35/2015, de 17 de junio: “(…) la forma de valorarlo no resulta neutra, pues dependiendo de la fórmula utilizada, el peso asignado al precio en la puntuación total puede sufrir matizaciones, por lo que procede analizar en el caso concreto si la misma refleja que diferencias importantes en los precios ofertados refleje también diferencias importantes en las puntuaciones asignadas o, por el contrario, distorsiona o minimiza la ponderación atribuida por los PCAP al factor precio”.
La fijación de fórmulas para los criterios automáticos es primordial cuando, junto con el precio, se establecen otros criterios de adjudicación; ello, por el impacto que este tendrá respecto de los otros criterios a la hora de decidir la adjudicación del contrato. En función de cuál sea la fórmula elegida para distribuir los puntos, dentro del porcentaje, o ponderación, atribuido al criterio precio, este será más o menos determinante para la adjudicación del contrato, y ello incidirá inevitablemente en la oferta que presentarán las licitadoras, que mejorará, en mayor o menor medida, el presupuesto base de licitación del contrato, que sirve de referencia máxima para las ofertas económicas.
No obstante, cuando solo es el precio el que se establece como criterio de adjudicación de un contrato, no existe ponderación con otros criterios en los que pueda influir, en función de la fórmula que se elija para repartir los puntos. En este caso, la LCSP sólo exige que la adjudicación se realice a la mejor oferta, que será la que incorpore el precio más bajo, debiendo figurar así en los pliegos.
3.- Sobre si las certificaciones de obra y las certificaciones de pago deben ser mensuales o puede elegirse otro plazo en el pliego.
Antes de abordar la regulación relativa a las certificaciones de obra, traemos a colación un Informe de la Intervención General de la Comunidad de Madrid de 30 de septiembre de 2002, que define qué se entiende por certificaciones de obra:
“(…) Las certificaciones de obra se constituyen de esta forma en el documento justificativo de la ejecución de las unidades de obra comprendidas en ella, y sirven como título legítimo para el abono al contratista por parte de la Administración de pagos parciales por la obra realizada, considerándose como pagos a cuenta de la liquidación final de la obra que favorecen la financiación del contratista durante la ejecución del contrato.
En efecto, la Administración facilita desde el punto de vista financiero la mejor ejecución y conclusión de las obras mediante pagos a cuenta del precio definitivo, que deben responder a la obra realmente ejecutada por el contratista. Para ello, se establece un procedimiento de medición de la obra realizada, la fijación de su cuantía económica mediante una relación valorada y su certificación, acreditando esta última de manera fehaciente el volumen de obra cuya existencia ha sido verificada y medida la Administración, y estableciendo el importe del crédito a favor del contratista.
(…)
Debe recordarse que la certificación de la obra, además de su carácter de abono a cuenta, es un acto de constancia por el que la Administración, a través de la Dirección Técnica de la obra, acredita que ha sido ejecutado un cierto volumen de obra y el valor que el mismo tiene.
En este sentido se han pronunciado en reiteradas ocasiones tanto el Consejo de Estado como el Tribunal Supremo, afirmando el carácter de acto de constatación de la certificación, en tanto debe responder siempre a la realidad ejecutada y valorada de la obra.
Así, el Dictamen del Consejo de Estado 822/93, de 8 de julio señala que la realización de estos pagos está sujeta a un procedimiento de medición de la obra ejecutada, su valoración y certificación; la medición de la obra no es una pura operación aritmética de fijación de las unidades realizadas, sino que tiene el carácter de una verdadera comprobación de las prestaciones ejecutadas por el contratista en un periodo de tiempo.
(…)”.
El artículo 240 de la LCSP, regula las certificaciones y abonos a cuenta, y dispone en su apartado primero (el resaltado es nuestro):
1. A los efectos del pago, la Administración expedirá mensualmente, en los primeros diez días siguientes al mes al que correspondan, certificaciones que comprendan la obra ejecutada conforme a proyecto durante dicho período de tiempo, salvo prevención en contrario en el pliego de cláusulas administrativas particulares, cuyos abonos tienen el concepto de pagos a cuenta sujetos a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final y sin suponer en forma alguna, aprobación y recepción de las obras que comprenden.
En estos abonos a cuenta se observará lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 198.
Asimismo, el artículo 150 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante, RGLCAP), establece que “A los efectos del artículo 99.4 de la Ley, el director, sobre la base de la relación valorada, expedirá la correspondiente certificación de obra en el plazo máximo de diez días siguientes al período a que corresponda”.
Por su parte, el artículo 67 del RGLCAP prevé que en los contratos de obra deberá figurar en el pliego de cláusulas administrativas particulares “d) Frecuencias de expedición de certificaciones de obra”.
Así pues, de los indicados preceptos, podemos señalar que, el plazo para emitir las certificaciones de obra (donde figura el pago que correspondería a la contratista), será, con carácter general, de un mes; no obstante, y atendiendo a la previsión que contempla el artículo 240.1 de la LCSP (salvo prevención en contrario en el pliego de cláusulas administrativas particulares), el órgano de contratación podrá considerar otro periodo para las citadas certificaciones, periodo que, en todo caso, deberá establecerse en el pliego de cláusulas administrativas particulares. En este sentido, la misma Intervención General de la Comunidad de Madrid, en su Informe de 25 de marzo de 2010, se pronuncia sobre el plazo para la emisión de certificaciones de obra (el resaltado es nuestro):
“La primera consideración de este informe ha de analizar, con carácter general, el concepto de las certificaciones de obra.
En los contratos de las Administraciones Públicas los créditos de los contratistas no los cuantifican los propios operadores económicos, sino que es la propia Administración la que, previa medición y valoración de la prestación efectuada, certifica su importe, de forma que el contratista sólo podrá expedir factura con base y por el importe certificado por el Director Facultativo/Responsable del contrato (artículo 41 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público –en adelante LCSP-).
A estos efectos, dispone el artículo 215 de la LCSP que “… la Administración expedirá mensualmente, en los primeros diez días siguientes al mes al que correspondan, certificaciones que comprendan la obra ejecutada durante dicho período de tiempo, salvo prevención en contrario en el pliego de cláusulas administrativas particulares…”. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 150 del Real Decreto 1098/2001, de de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas –en adelante RGLCAP- que dice “A los efectos del artículo 99.4 de la Ley -200.4 de la LCSP-, el director, sobre la base de la relación valorada, expedirá la correspondiente certificación de obra en el plazo máximo de diez días siguientes al período a que corresponda”.
De las normas transcritas se pueden extraer las siguientes reglas: las certificaciones periódicas de la obra ejecutada son, como regla general, mensuales; el artículo 215 de la LCSP (actual artículo 240 de la LCSP) permite que el pliego de cláusulas administrativas particulares establezca un período diferente para las certificaciones periódicas (salvo prevención en contrario en el pliego de cláusulas administrativas particulares). En el caso de que el pliego no contenga tal previsión rige la regla general y, por tanto, deberán realizarse certificaciones mensuales; la certificación debe ser expedida dentro de los diez días siguientes al período que se certifica, lo que significa que la certificación no puede ser de fecha correspondiente al período certificado. A su vez, como cabalmente ha de entenderse, el plazo de diez días para realizar la certificación es un plazo máximo, es decir, no quiere indicar este plazo que se dispone de 10 días para comenzar los trámites (medición de la obra) que desembocaran en la certificación de la obra, sino que significa que en el plazo de diez días debe comenzarse y finalizarse todo el procedimiento (medición, valoración y certificación de las obras).
(…)”.
Finalmente, indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y, en ningún caso, resulta vinculante.
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